Einführung in das politische System der Bundesrepublik Deutschland
Grundstrukturen und Funktionen
von Michael Becker
Über das Buch
Auf welchen Grundstrukturen basiert das politische System der Bundesrepublik Deutschland? Wer sind die zentralen Akteure? Wie sind die wichtigsten Prozesse und Institutionen beschaffen? Das Buch baut auf den Grundbegriffen – Staat, Verfassung, Demokratie – auf, führt über die politische Geschichte der Bundesrepublik hin zum Grundgesetz, zur gesellschaftlichen Willensbildung und schließlich zu den Grundzügen der parlamentarischen Demokratie mit den politischen Organen. Die umfassend aktualisierte Neuauflage enthält Vertiefungen zu aktuellen Problemlagen, u.a. zu den Themen EU, Meinungs- und Pressefreiheit sowie Rechtsextremismus.
Leseprobe aus den Seiten 86 bis 89
3.6 Grundgesetz und Europäische Union
Dass die Europäische Union bislang noch kein normales bzw. vollständiges, mit autonomen Nationalstaaten vergleichbares politisches System darstellt bzw. Staatscharakter besitzt, ist unbestritten. Die Einschätzung, wie stark die EU bereits zum jetzigen Zeitpunkt an das Nationalstaatsmodell heranreicht, hängt jedoch wesentlich von dem dazu benutzten Analyserahmen ab: Wird die EU, ähnlich wie die VN, als eine internationale Organisation betrachtet, dann dient sie ausschließlich der Abwickelung der zwischenstaatlichen Kooperation sowie der Interessendurchsetzung der nationalen Akteure. Diese Sicht liegt dem intergouvernementalistischen Modell der EU zugrunde, bei dem die Regierungen der Nationalstaaten, v.a. über den Rat der Europäischen Union, die Fäden zur Politikgestaltung weiterhin in ihren Händen halten. Wird die EU dagegen als ein „Staat im Werden“ begriffen, dann lässt sich behaupten, dass die Union zwar in Teilen immer noch einem Staatenbund entspricht, mit einigen institutionellen Arrangements, wie z.B. der Europäischen Kommission oder des Europäischen Gerichtshofes, jedoch bereits Merkmale eines Bundesstaates aufweist, weil Unions- Institutionen unabhängig von einzelstaatlichen Direktiven ‚Politik‘ machen bzw. Recht sprechen können. Diese Sicht vertritt das supranationale Modell der EU.53
Bisher konnte keines der beiden Modelle ausschließliche Erklärungskraft für sich beanspruchen, denn während die Bemühungen um eine Verfassung für die EU, d.h. um ihre Konstitutionalisierung eindeutig eine supranationale Tendenz darstellt, zeigt Rückbindung der EU an die nationalen politischen Systeme eher intergouvernementalistische Züge. Deshalb lässt sich mit ziemlicher Sicherheit sagen, dass das sowohl in den EU-Verträgen als auch in einzelstaatlichen Verfassungen beschworene Ziel eines vereinten Europa sich nicht so schnell bzw. einfach realisieren lassen wird, wie seiner Zeit die Umformung des nordamerikanischen Staatenbundes in die Vereinigten Staaten von Amerika.
Die europäische Integration des nach dem 2. Weltkrieg neu zu schaffenden und zu verfassenden deutschen Staates war von Anfang an und von allen maßgeblichen Parteien intendiert gewesen. Das belegen z.B. zahlreiche Kommentare und Entwürfe der SPD, der CDU und der CSU zum geplanten deutschen Grundgesetz.54 Innen- bzw. verfassungspolitisch sind die Integrationsbemühungen in der Bundesrepublik unterdessen nicht folgenlos geblieben, u.a. deshalb, weil die Länder im föderalen Deutschland befürchteten, die intergouvernementalistisch vorangetriebene europäische Einigung würde den Einfluss der Gliedstaaten im nationalen Entscheidungsprozess v.a. im Hinblick auf die Übertragung von Hoheitsrechten unterlaufen. Die Aufnahme des sog. „Europa-Artikels“ in das Grundgesetz soll dem vorbeugen. Das Verhältnis der Bundesrepublik zur Europäischen Union ist in Art. 23 GG Abs. 1 folgendermaßen geregelt.
Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Art. 79 Abs. 2 und 3.
Mit dieser Passage kommt zweierlei zum Ausdruck: zum einen, dass es ein (Staats-)Ziel der Bundesrepublik ist, an der Realisierung eines vereinten Europas mitzuwirken und der „Bund“, das heißt in erster Linie die jeweilige Bundesregierung, befugt ist, „Hoheitsrechte“ zu übertragen.55 Zum anderen geht aus dem zitierten Grundgesetzartikel hervor, dass die Beteiligung an der Weiterentwicklung der EU in der Bundesrepublik vom verfassungskonformen Handeln der beteiligten politischen Organe abhängt. Denn insofern die Mitgestaltung der EU durch eine Bundesregierung ihrerseits Änderungen im Grundgesetz erforderlich macht, ist zu beachten, dass diese Änderungen einer Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat bedürfen und darüber hinaus auch die Grundsätze in Art. 1 und 20 GG unberührt lassen.
Die Gründung der Europäischen Union durch den Vertrag von Maastricht hat, außer in Art. 23 GG, noch folgenden Niederschlag im Grundgesetz gehabt:
- Art. 28 Abs. 1 GG gewährt das aktive und passive Wahlrecht für EU-Bürger in Kreisen und Gemeinden
- Art. 45 GG regelt die Bestellung eines Bundestagsausschusses für die Angelegenheiten der EU56
- Art. 52 Abs. 3a GG sieht die Möglichkeit der Bildung einer „Europakammer“ des Bundesrates vor
- Art. 50 GG sichert die Mitwirkung der Länder (über den Bundesrat) bei europäischen Angelegenheiten.
Darüber hinaus wird von den Organen der EU unter Beteiligung der einzelnen Mitgliedstaaten ständig neues Recht geschaffen, das seinerseits Verbindlichkeit für bzw. Gültigkeit in den Unionsstaaten hat. Hinsichtlich des Normbestandes im Gemeinschaftsrecht der EU wird generell zwischen dem Primär- und dem Sekundärrecht unterschieden:
- Primärrecht besteht aus den zahlreichen Verträgen, die die EU in mittlerweile über 60 Jahren geformt haben, also, um nur die wichtigsten zu nennen, aus den Römischen Verträgen (1957), der Einheitlichen Europäischen Akte (1987) sowie den Verträgen von Maastricht (1992), Amsterdam (1997) Nizza (2001) und Lissabon (2007).
- Das Sekundärrecht besteht aus den verschiedenen, auf der Grundlage des primären Rechts geschaffenen Normen. Insgesamt gehen aus den Rechtsakten der EU fünf verschiedene Norm-Sorten hervor: Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen, Empfehlungen, Stellungnahmen. Während die beiden letztgenannten Normen unverbindlich sind, stellen die ersten drei verbindliche Normen dar; nur die Richtlinien und Verordnungen durchlaufen jedoch den normalen Gesetzgebungsprozess.57 Primär- und Sekundärrecht stellen, zusammen mit den Urteilen der Judikative, den Kern des im Recht sich äußernden „gemeinsamen Besitzstandes“ („acquis communautaire“) der EU dar.
Die Koexistenz zweier Rechtssysteme unterschiedlichen Ursprungs scheint nicht sonderlich problematisch zu sein – in der Bundesrepublik gibt es im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht jedenfalls keine größeren Konflikte. Allerdings zeigt sich an diesem Beispiel auch, dass zwei Rechtssysteme, die auf ein- und demselben Territorium zur Anwendung und für ein- und dasselbe Staatsvolk gelten sollen, nicht einfach nebeneinander bestehen können, sondern in eine Hierar- chie gebracht werden müssen, z.B. gemäß der Regel „Bundesrecht bricht Landesrecht“. Für das Verhältnis von EU-Recht und Grundgesetz (als nationalem Recht) gilt eine solche Vorrangregel zwar grundsätzlich auch, aber die Überordnung des europäischen Rechts über deutsches Verfassungsrecht versteht sich dennoch nicht von selbst, zumindest nicht in allen Hinsichten. So scheint die Forderung sinnvoll, dass z.B. der Grundrechtsschutz des übergeordneten und neueren Rechtssystems nicht geringer ausfällt als der des untergeordneten und älteren Systems.58
Zusammenfassung
Das Grundgesetz verkörpert die rechtliche Verfassung der Bundesrepublik. Als vollwertige Verfassung erhält es Normen, die zwei unterschiedliche Bereiche konstituieren: Der Organisationsteil des Grundgesetzes schafft die Einrichtungen und Prozesse einer demokratischen Republik und damit den öffentlichen Raum, in dem sich die politische Selbstbestimmung in Deutschland auf der Bundes-, der Landes- und der Kommunalebene abspielen kann. Der Grundrechtsteil enthält, ausgehend von der Würde des Menschen, eine Reihe von „unmittelbar“ geltenden Rechten, die zum einen die Person und ihre Privatsphäre schützen und zum anderen die Mitwirkungen am politischen Leben garantieren.
Über die damit angesprochenen Organisationsnormen und Grundrechte hinaus enthält das Grundgesetz auch Verfassungsprinzipien, die als allgemeine Grundsätze der konstitutionellen Demokratie weitere Gestalt verleihen, ohne dass sie der Politik jedes Detail vorschreiben. Außerdem kann mit den entsprechenden Mehrheiten eine Bundesregierung ihrerseits auch noch den grundgesetzlichen Rahmen ändern – davon sind nur die Verfassungsprinzipien selbst sowie Art. 1 GG ausgenommen. Das Grundgesetz bestimmt somit also zwar die „normale“ Politik, aber im Rahmen der von einer breiten Mehrheit getragenen „Verfassungspolitik“ kann beinahe jeder Artikel des Grundgesetzes geändert werden.
Die deutsche Wiedervereinigung schließlich hat das Grundgesetz und vor allem den Bestand an einfachem Recht insgesamt weniger stark verändert als dies die europäische Integration bisher vermochte und in Zukunft vermutlich noch tun wird.
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53 Ausführlicher zum Intergouvernementalismus und zum Supranationalismus Berthold Rittberger und Frank Schimmelfennig, Integrationstheorien: Entstehung und Entwicklung der EU, in: Katharina Holzinger, Christoph Knill, Dirk Peters, dies., Wolfgang Wagner, Die Europäische Union. Theorien und Analysekonzepte, Paderborn 2005,19-80, hier 22-40.
54 Siehe z.B. Sörgel (1985), 263ff.
55 Als Hoheitsrechte werden die von einem Staat zur Wahrung seiner Ordnung zwangsläufig auszuübenden Befugnisse bezeichnet, dazu zählen vor allem, aber nicht nur, die Zuständigkeit für die „bindenden Entscheidungen“, also die Gesetzgebung. Art. 24 Abs. 1 GG ermöglicht die Übertragung von Hoheitsrechten auf „zwischenstaatliche Einrichtungen“.
56 Siehe dazu auch unten, Kap. 5.3.5.
57 Vgl. Art. 249 EGV. Der 2005 gescheiterte EU-Verfassungsvertrag sah in Titel V, Art. I-33 eine neue Typologie der „Rechtsakte der Union“ vor; zum Text der Verfassung siehe z.B. Verfassung für Europa. Der Taschenkommentar für Bürgerinnen und Bürger, von Carsten Berg und Georg Kampfer, Bielefeld 2005.
58 Das war bzw. ist zumindest die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts; siehe dazu unten Kap. 8.2.
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