Zur Geschichte und Zukunft von Tarifautonomie und Sozialpartnerschaft

Industrielle Beziehungen. Zeitschrift für Arbeit, Organisation und Management 3-2019: Das Stinnes-Legien-Abkommen: Vorbild für eine Erneuerung der Sozialpartnerschaft?

Das Stinnes-Legien-Abkommen: Vorbild für eine Erneuerung der Sozialpartnerschaft?**

Hagen Lesch*

Industrielle Beziehungen. Zeitschrift für Arbeit, Organisation und Management, Heft 3-2019, S. 326-341

 

Zusammenfassung

Im Stinnes-Legien-Abkommen vom November 1918 erkannten die Arbeitgeber die Gewerkschaften erstmals offiziell als berufene Vertreter der Arbeitnehmer an. Grundlage dieses historischen Schulterschlusses war, dass die Sozialpartner gemeinsam danach strebten, eine freiheitliche Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung zu schaffen. Dieser erste Versuch, eine Sozialpartnerschaft zu begründen, scheiterte zwar. Aber die Absicht des Abkommens, die Arbeitsbedingungen autonom zu regeln, setzte sich durch. Die Tarifautonomie konnte sich nach dem Zweiten Weltkrieg als Säule der Sozialen Marktwirtschaft etablieren, weil die Tarifparteien lernten, ihren Interessenausgleich ohne Rückgriff auf den Staat als Schiedsrichter herzustellen. Die sinkende Tarifbindung zeigt aber, dass die Tarifparteien heute vor dem Problem stehen, Tarifaußenseiter vom Ergebnis ihres Interessenausgleichs zu überzeugen. Bei der Diskussion darüber, wie dieses Manko zu beheben ist, wird auch eine aktivere Rolle des Staates erwogen. Eine Rückbesinnung auf das Stinnes-Legien-Abkommen würde aber erst einmal die Tarifparteien in die Pflicht nehmen. Das setzt allerdings voraus, dass beide Seiten ihr Heil nicht in wechselseitigen Bündnissen mit staatlichen Akteuren sehen.

Schlagwörter: Tarifverhandlungen, Sozialpartnerschaft

 

The Stinnes-Legien-Agreement: Model for a Renewal of Social Partnership?

Abstract

The Stinnes-Legien Agreement, passed in November 1918, resulted in employers officially recognizing trade unions as workers’ appointed representatives. The basis of this historical alliance was the common objective of social partners to create a free market and social economic order. Nevertheless, this first attempt to establish a social partnership in Germany failed. The agreement’s intention to regulate working conditions autonomously prevailed, though, setting the tone for later generations. Following the Second World War, for example, free collective bargaining established itself as a pillar of the social market economy. A central factor here concerned collective bargaining parties’ commitment to achieve an equitable balance between competing interests without resorting to involving the state as an arbitrator. However, the current decline in collective bargaining coverage, suggests the social partners are unable to convince actors outside this system of employment regulation of the benefits of an arrangement that attempts to reconcile conflicting interests. In discussing how to remedy this shortcoming, a more active role of the state is considered. Indeed, a return to the Stinnes-Legien agreement would make collective bargaining parties accountable. However, this presupposes that both sides do not seek reciprocal alliances with the state.

Keywords: Collective Bargaining, Social Partnership. JEL: J50, J51, J53

 

1. Einleitung

Am 15. November 2018 feierte das so genannte Stinnes-Legien-Abkommen seinen 100. Geburtstag. Dieses historische Abkommen, in dem die Gewerkschaften von den Arbeitgeberverbänden als rechtmäßige Vertreter der Arbeiterschaft anerkannt wurden, begründete den Beginn der Sozialpartnerschaft in Deutschland. Zwar scheiterte der erste Anlauf einer Sozialpartnerschaft nach wenigen Jahren. Nach dem Zweiten Weltkrieg folgte aber ein neuer, nachhaltiger Anlauf. Tarifautonomie und Sozialpartnerschaft haben sich in der Bundesrepublik nicht nur etabliert. Sie sind auch essentieller Bestandteil der Sozialen Marktwirtschaft. Allerdings bröckelt die kollektive Organisationsbereitschaft von Arbeitnehmern und immer weniger Unternehmen sind dazu bereit, sich in Arbeitgeberverbänden zu organisieren, die eine Tarifbindung vermitteln. Gleichzeitig begann der Staat damit, das Verhalten der Tarifparteien aktiver zu steuern. Mit dem gesetzlichen Mindestlohn griff er sogar erstmals direkt seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland in die Lohnfindung ein.

Befinden sich Sozialpartnerschaft und Tarifautonomie damit erneut in einer Krise? Und zeigt nicht die historische Erfahrung der Weimarer Zeit, dass eine stärkere staatliche Einflussnahme auf die Lohnfindung die Tarifautonomie aushöhlt? Der Blick zurück zeigt: Tatsächlich bestehen auffällige Parallelen zwischen damals und heute. Es bestehen aber auch entscheidende Unterschiede. Vor diesem Hintergrund ist zu diskutieren, welche Botschaft das Abkommen von 1918 für die aktuelle politische Debatte über Tarifautonomie und Sozialpartnerschaft beinhaltet.

Zunächst wird in Kapitel 2 beschrieben, welche Erwartungen die Tarifparteien mit dem Beginn der Sozialpartnerschaft verknüpften, durch welche normativen Ziele sie geleitet wurden und aus welchen Gründen die Sozialpartnerschaft in der Weimarer Republik scheiterte. Kapitel 3 skizziert, dass Tarifautonomie und Sozialpartnerschaft in der Bundesrepublik nach einem zunächst sehr erfolgreichen zweiten Anlauf in den 1990er Jahren in eine neuerliche Krise geraten sind. In Kapitel 4 werden Parallelen und Unterschiede der Krisen von damals und heute herausgearbeitet. Abschließend wird diskutiert, ob sich aus den historischen Erfahrungen Implikationen für die aktuelle Diskussion über die Stabilisierung von Tarifautonomie und Sozialpartnerschaft ableiten lassen.

2. Ein Schritt zum inneren Frieden

Inmitten der Novemberwirren von 1918 – am 9. November dankte der Kaiser ab, Philipp Scheidemann rief die Republik aus und zwei Tage später beendete der Waffenstillstand von Compiègne den Ersten Weltkrieg – starteten Gewerkschaften und Arbeitgeber den gemeinsamen Versuch, wirtschaftliche Stabilität zu gewährleisten (Steinmeier, 2018, S. 2). Mit dem am 15. November 1918 unterzeichneten Stinnes-Legien-Abkommen schufen die Tarifpartner etwas, „dass es bis dahin in Deutschland nicht gegeben hatte […]: eine allgemeinverbindliche, freiwillige wirtschaftliche und soziale Regelungsebene zwischen staatlich- rechtlicher Regulierung und der Vertragsfreiheit des freien Marktes“ (Steinmeier 2018, S. 3). Indem die Arbeitgeber erstmals die Gewerkschaften als „berufene Vertretung der Arbeiterschaft“ anerkannten und die Arbeitsbedingungen fortan durch „Kollektivvereinbarungen mit den Berufsvereinigungen der Arbeitnehmer“ festgesetzt werden sollten (Vereinbarung zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden, 1918, S. 874), stellt das Abkommen die „Geburtsstunde der Sozialpartnerschaft“ (Krüger, 2018a, S. 823) und „den Anfang der Tarifautonomie“ (Steinmeier, 2018, S. 1) in Deutschland dar. Des Weiteren sah das insgesamt 13 Punkte umfassende Stinnes-Legien-Abkommen die Bildung von Arbeiterausschüssen in Betrieben mit mindestens 50 Beschäftigten, die Einrichtung von Schlichtungsausschüssen im Rahmen der Kollektivvereinbarungen (Tarifverträge), die Einführung des Acht-Stunden-Tags und die Bildung eines gemeinsamen Zentralausschusses (die sog. Zentralarbeitsgemeinschaft) auf paritätischer Grundlage vor.

In der Einleitung des Abkommens heißt es, das Abkommen schaffe „wesentliche Vorbedingungen dafür […], die ungeheuren Schwierigkeiten beim Wiederaufbau unseres durch den Weltkrieg zerstörten Wirtschaftslebens im gegenseitigen Einvernehmen hoffentlich erfolgreich überwinden zu können“ (Vereinbarung zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden, 1918, S. 874). Zeitzeugen sprechen von einem „Schritt zum inneren Frieden“ und betonen, dass „nicht der Umschwung der jüngsten Wochen, die Revolution, die Vereinbarung geboren hat, sondern dass die Verhandlungen darüber schon Monate zurückreichen“ (Schmid-Essen, 1918, S. 1.071-1.072). Tatsächlich gab es bereits im Sommer 1917 informelle Treffen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschafsvertreten, die im Sommer 1918 wieder aufgegriffen und im Oktober 1918 intensiviert wurden (Feldman & Steinisch, 1973, S. 48; Krüger, 2018b, S. 95). Hans von Ramser, Geschäftsführer des Zentralverbands der deutschen elektrotechnischen Industrie, wies am 8. Oktober in einem Schreiben an den Industriellen Carl Friedrich von Siemens darauf hin, dass „der Wunsch, mit den Gewerkschaften zu einem engeren Zusammenarbeiten zu kommen, von uns ausgegangen war zu einer Zeit, wo die Verhältnisse militärisch günstig standen“ (Feldman & Steinisch, 1973, S. 49). Mit dem Stinnes-Legien-Abkommen wurde auch der Weg frei, den Tarifvertrag gesetzlich anzuerkennen, was im Rahmen der Tarifvertragsordnung vom Dezember 1918 geschah (Reichsarbeitsministerium, 1929, S. 45).

Wenn man bedenkt, dass bis zum Ende des Deutschen Kaiserreichs auf der einen Seite bei vielen Gewerkschaften der Standpunkt herrschte, der Arbeitgeber sei ein Klassenfeind, dem man Zugeständnisse nicht durch Verhandlungen, sondern durch einen Klassenkampf abringt, und auf der anderen Seite Arbeitgeber einen „Herr-im-Hause-Standpunkt“ vertraten, aus dessen Sicht Tarifverhandlungen nichts anderes waren als ein unzumutbarer Ein griff in die unternehmerische Freiheit, war dies zweifellos ein Paradigmenwechsel.1 Zwar gab es in einzelnen Branchen wie dem Buchdruckergewerbe, dem Baugewerbe, dem Schneidergewerbe oder der Holzindustrie bereits vor dem Ersten Weltkrieg Tarifverträge. In der deutschen Schwerindustrie gab es bis dato aber noch keinen einzigen Tarifvertrag. Dort lehnten die Arbeitgeber Tarifverträge strikt ab.

Die Gesetzgebung trug kaum zum Entstehen von Tarifverträgen bei. Zwar erlaubte § 152 der Gewerbeordnung des Norddeutschen Bundes von 1869, die 1872 auch Recht des Deutschen Reiches wurde, die Bildung von Koalitionen wie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden (Kittner, 2005, S. 234). Damit war auch die Durchführung von Streiks nicht länger strafrechtlich verboten. Aber es war nach § 153 derselben Gewerbeordnung untersagt, Druck auf Nichtorganisierte und bei Streiks auf Arbeitswillige auszuüben. Dies führte in der Praxis dazu, dass Verstöße gegen den Tarifvertrag nicht geahndet, sondern als Ausdruck der individuellen Vertragsfreiheit geduldet wurden (Kittner, 2005, S. 234-235; Krüger, 2018a, S. 823-824; Schulten, 2018a, S. 853). Mit dieser rechtlichen Rahmensetzung verhielt sich der Gesetzgeber während der Kaiserzeit dem Tarifvertrag gegenüber „untätig, wenn nicht ablehnend“ (Reichsarbeitsministerium, 1929, S. 74). Bis 1913 hatte die Tarifvertragsbewegung erst 13 Prozent der gewerblichen Arbeiterschaft erreicht (Hentschel, 1983, S. 52).

Ganz überraschend kam das Stinnes-Legien-Abkommen aber dann doch nicht. Denn schon während des Ersten Weltkriegs begann der Staat damit, die Gewerkschaften aufzuwerten und „kollektive Vereinbarungen“ (Tarifverträge) zunächst praktisch, später auch rechtlich zu fördern (Lesch & Byrski, 2016, S. 17-21). Zunächst wurden die Gewerkschaften 1914 im Rahmen des „Burgfriedens“ als Akteur einbezogen, weil die deutsche Kriegswirtschaft ohne die Unterstützung durch die Gewerkschaften nicht zu organisieren war. Zwei Jahre später erkannte der Staat die Gewerkschaften im Rahmen des Hilfsdienstgesetzes als Vertreter der Arbeiter rechtmäßig an. Das Gesetz verpflichtete jeden nicht einberufenen deutschen Mann zwischen 17 und 60 Jahren zu einer Dienstpflicht in kriegswichtigen Betrieben. Dazu schrieb es in allen Betrieben des Hilfsdienstes die Bildung von Arbeiter- und Angestelltenausschüssen sowie die Einrichtung von paritätisch besetzten Schlichtungsausschüssen vor. Durch diese Ausschüsse sollten natürlich Streiks vermieden werden. Ihre Bildung hatte aber den Zusatzeffekt, dass eine tarifpolitische Zusammenarbeit zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften mehr oder weniger erzwungen wurde.

Entscheidend für die Motive der Arbeitgeberseite – insbesondere für die Vertreter der Schwerindustrie – die Gewerkschaften offiziell anzuerkennen und die Arbeitsbedingungen künftig über Kollektivvereinbarungen zu regeln, war die Wendung des Kriegsverlaufs im August 1918. Nachdem die deutsche Frühjahrsoffensive ohne den erhofften Durchbruch blieb, drängten die alliierten Truppen die Deutschen am 8. August 1918, dem „schwarzen Tag des deutschen Heeres“, auf breiter Front zurück (Gerwarth, 2018, S. 75-78). Ende September 1918 forderte die deutsche Oberste Heeresleitung schließlich die Reichsregierung auf, unverzüglich Waffenstillstandsverhandlungen einzuleiten (Gerwarth, 2018, S. 84; Krüger, 2018b, S. 102). Auf Arbeitgeberseite wuchs die Angst vor einem Zusammenbruch der politischen Ordnung und vor anarchistischen Zuständen, die zu einer Vergesellschaftung der Produktionsmittel führen könnten. Um das Privateigentum zu sichern, brauchten die Arbeitgeber den gemäßigten Flügel der Gewerkschaften als Partner. Außerdem brauchte man die Gewerkschaften, um die Demobilisierung und die Umstellung der Kriegs- auf eine Friedenswirtschaft zu organisieren. Und schließlich war die Zusammenarbeit mit den Gewerkschaften eine Voraussetzung dafür, den im Zuge der Kriegswirtschaft gestiegenen Einfluss des Staates wieder zurückzudrängen.

Dies war auch ein Ziel der Gewerkschaften (Steiger, 1998, S. 109-112; Schönhoven, 2013, S. 69). Beim gemäßigten Teil der Gewerkschaften hatte sich – bestärkt durch die abschreckenden Berichte der bolschewistischen Umwälzung in Russland – die Einsicht durchgesetzt, dass sich eine Stabilisierung der Volkswirtschaft und die notwendige Demobilisierung auf marktwirtschaftlicher Grundlage eher erreichen lies als nach einer Überführung der Produktionsmittel in Gemeinschaftsbesitz. Die Gewerkschaftsführer bewerteten „staatliche Ordnung und wirtschaftlichen Wiederaufbau auf der Grundlage vermeintlich sicherer Absprachen mit den Arbeitgebern höher als die Transformationschancen vor dem Hintergrund einer Revolutionierung von Wirtschaft und Gesellschaft“ (Krüger, 2018a, S. 831). Eine marktwirtschaftliche Ordnung wurde auch als Voraussetzung für ein funktionierendes Tarifvertragssystem betrachtet. Das Angebot der Arbeitgeber, die Gewerkschaften für ein gemeinsames Demobilisierungsprogramm zu gewinnen, das den staatlichen Einfluss nach Kriegsende zurückdrängen sollte, bot nun die Chance, die uneingeschränkte Anerkennung auch der Arbeitgeber zu erlangen und das Koalitions- und Tarifrecht garantiert zu bekommen. Damit bestand ein Gelegenheitsfenster, das von den Gewerkschaften genutzt wurde.

Der Schulterschluss beruhte darauf, dass beide Seiten eine gemeinsame normative Zielfunktion miteinander teilten: die Etablierung einer freiheitlichen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung. Allerdings verknüpften beide Seiten damit auch verschiedene Nebenziele, die nicht ganz widerspruchsfrei waren. Auf Arbeitgeberseite bestand der Widerspruch darin, dass sie auch danach strebten, die im Zuge der Kriegswirtschaft gestiegene Macht der Gewerkschaften wieder zu beschränken. Die Arbeitgeber wollten Lohnsteigerungen vermeiden, die die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie gefährdeten. Auf Seiten der Gewerkschaften bestand das Problem darin, dass der Schulterschluss mit den Arbeitgebern keine Zustimmung des radikalen Flügels fand, der auf eine Vergesellschaftung der Produktionsmittel setzte. Die Gewerkschaftsführer unterzeichneten ein Abkommen mit den Arbeitgebern, ohne formal die Zustimmung ihrer Mitglieder eingeholt zu haben. Erst ein halbes Jahr später wurden sie auf den entsprechenden Gewerkschaftstagen zur Rechenschaft gezogen (Feldman & Steinisch, 1985, S. 27).

Diese kurze Beschreibung zeigt, dass der Schulterschluss der Tarifpartner nicht in erster Linie deshalb vollzogen wurde, um (sieht man von der Einführung des Acht-Stunden- Tags einmal ab) gemeinsame tarifpolitische Ziele durchzusetzen. Treibende Motive waren gemeinsame Werturteile hinsichtlich der künftigen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung sowie das übergeordnete politische Ziel, den Staat aus der Regelung der Arbeitsbedingungen herauszuhalten und die Demobilmachung gemeinsam zu organisieren. Dazu war es notwendig, die Arbeitsbedingungen nicht länger in einem regelungslosen Zustand zu belassen, sondern selbst zu regeln. Zunächst war das Abkommen auch erfolgreich, weil es in Verbindung mit der kurz darauf erlassen Tarifvertragsordnung die Ausbreitung von Tarifverträgen beschleunigte: Ende 1918 bestanden insgesamt 7.819 Tarifverträge, ein Jahr später waren es 11.009. Die Anzahl der tarifgebundenen Arbeiter wuchs von 1,1 Millionen Ende 1918 auf rund sechs Millionen Ende 1919 und 14,6 Millionen Ende 1922 (Lesch & Byrski, 2016, S. 30).

* Dr. Hagen Lesch, Institut der deutschen Wirtschaft, Leiter Kompetenzfeld Tarifpolitik und Arbeitsbeziehungen, Konrad-Adenauer-Ufer 21, D-50668 Köln. E-Mail: lesch@iwkoeln.de
** Artikel eingereicht: 30.11.2018. Revidierte Fassung akzeptiert nach doppelt-blindem Begutachtungsverfahren: 16.04.2019

1 Zur mühsamen Entwicklung tarifvertraglicher Beziehungen am Beispiel des Baugewerbes siehe Ullmann (1977). Zur Kontroverse über den Tarifvertrag innerhalb der Gewerkschaften: Hüllbüsch (1976).

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