Tarifakteure und die Entwicklung der Tarifsozialpolitik

Industrielle Beziehungen. Zeitschrift für Arbeit, Organisation und Management 4-2020: Tarifsozialpolitik im transformierten Sozialstaat: Entwicklung, Stand und Perspektiven

Tarifsozialpolitik im transformierten Sozialstaat: Entwicklung, Stand und Perspektiven**

Norbert Fröhler, Thilo Fehmel*

Industrielle Beziehungen. Zeitschrift für Arbeit, Organisation und Management, Heft 4-2020, S. 389-414

 

Zusammenfassung

Vor dem Hintergrund des Sozialstaatswandels hat tarifliche Sozialpolitik an Bedeutung gewonnen und zugleich einen Funktionswandel vollzogen: weg von einer rein komplementären, staatliche Sozialpolitik ergänzenden, hin zu einer teilweise substitutiven Funktion. Auf der Grundlage von Tarifvertragsanalysen und Experteninterviews nimmt der Beitrag eine Bestandsaufnahme vor und analysiert die Perspektiven der Tarifakteure auf die Entwicklung der Tarifsozialpolitik. Im Zentrum stehen hierbei vier Branchen mit sehr unterschiedlichen Handlungsbedingungen: Bauhauptgewerbe, chemische Industrie, Einzelhandel und privates Bankgewerbe. Es zeigt sich, dass das Regulierungsniveau feld- und branchenspezifisch erheblich variiert, was v.a. auf differente gewerkschaftliche Machtressourcen und -positionen zurückzuführen ist. Während die Arbeitgeberverbände die Bedeutungszunahme und den Funktionswandel tariflicher Sozialpolitik prinzipiell befürworten, befinden sich die Gewerkschaften diesbezüglich in einem strategischen Dilemma und politischen Dissens. Ungleich verteilten organisationspolitischen Chancen für die Tarifverbände stehen ungleich verteilte sozialpolitische Risiken und Nachteile für die Beschäftigten gegenüber.

Schlagwörter: tarifliche Sozialpolitik, Sozialstaat, Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften, Branchendifferenzen

 

Social policies and collective bargaining in the transformation of the German welfare state: development, state of play and perspectives

Abstract

Against the background of welfare state transformation, collective bargaining of social policy issues has gained in importance. At the same time it has undergone a functional change in relation to governmental social policy by moving away from a purely complementary towards a partially substitutive role. Based on the analysis of collective agreements and expert interviews, this article gives an overview of social policy issues in collective agreements in Germany and analyses the perspectives of collective bargaining actors on their development. The focus here is on four very different sectors: main construction industry, chemical industry, retail sector and private banking sector. We find that the level of regulation of social policy by collective bargaining varies considerably from field to field and from sector to sector. This indicates the importance of different trade union power resources and positions in industrial conflict. While employers‘ associations favour the increased importance and the functional change of social policy by collective bargaining in general, trade unions find themselves in a strategic dilemma and disagree politically. Unevenly distributed organisational opportunities for the collective bargaining parties meet with unevenly distributed social risks and disadvantages for the employees.

Keywords: collective occupational welfare, welfare state, employers´ associations, trade unions, different sectors. JEL: D74, I00, I38, J50, J81

 

1. Einleitung: Bedeutungszunahme und Funktionswandel von Tarifsozialpolitik

Neben Entgelten und Arbeitszeiten werden in Tarifverträgen zahlreiche weitere Arbeitsbedingungen geregelt, unter denen wiederum Bestimmungen sozialpolitischer Art einen breiten Raum einnehmen (Bispinck, 2012). Schon immer hat die Tarifpolitik – oft in enger Verflechtung mit gesetzlichen Regelungen – auch arbeitsmarkt-, gesundheits-, alterssicherungs- oder familienpolitische Gestaltungsfunktionen übernommen. Meist wurden dabei gesetzliche Regelungen ergänzt, zum Teil aber auch Bestimmungen ohne konkreten gesetzlichen Bezug vereinbart. In manchen Fällen (z.B. Lohnfortzahlung im Krankheitsfall) sind tarifpolitische Errungenschaften sogar die Vorreiterinnen für gesetzliche Regelungen gewesen. Seit Mitte der 1990er Jahre lässt sich jedoch eine umgekehrte Entwicklung beobachten: Tarifliche Regelungen treten teilweise anstelle staatlicher Sozialpolitik, so dass von einer partiellen Vertariflichung sozialer Sicherheit gesprochen werden kann (Fehmel & Fröhler, 2021).1 Zugleich hat Tarifsozialpolitik insgesamt an Bedeutung gewonnen. Dies zeigt sich nicht nur an der Zunahme einschlägiger Tarifverträge und -bestimmungen, sondern auch an der Ausweitung des Themenspektrums. So sind die Regulierungsfelder Alterssicherung, Altersübergang, Gesundheitsförderung, berufliche Rehabilitation, berufliche Aus- und Weiterbildung sowie Vereinbarung von Erwerbs- und Sorgearbeit neu hinzugekommen bzw. wesentlich erweitert worden.

Ausschlaggebend für diese Entwicklung sind mehrere ineinander greifende Prozesse im Zuge der multiplen Transformation des fordistischen Wohlfahrtsstaates bundesdeutscher Prägung in den letzten 40 Jahren. Erstens war der Wandel staatlicher Sozialpolitik nicht nur oftmals mit einer Einschränkung sozialer Rechte2 und einer Neujustierung sozialpolitischer Ziele verbunden, sondern auch mit einem tiefgreifenden, von Prozessen der Aktivierung, Individualisierung, Ökonomisierung und Entstaatlichung geprägten Wandel der Governancestrukturen (Vogel, 2007; Lessenich, 2008). Die (re-)kommodifizierende Wirkung einer in stärkerem Maße aktivierenden, präventiven und investiv-produktivistischen Sozialpolitik, die Aufwertung marktbasierter Formen sozialer Sicherung und politischer Steuerung sowie die Verlagerung sozialpolitischer Verantwortung auf nichtstaatliche Akteure hat einen Bedeutungsgewinn des Arbeitsmarktes und der Arbeitsbeziehungen für die soziale Sicherung zur Folge. Zum Teil wurde sozialpolitische Verantwortung auch unmittelbar auf die Betriebs- und Tarifparteien übertragen. Ein prominentes Beispiel hierfür ist der paradigmatische Wandel der Alterssicherungspolitik weg vom Leitbild der lebensstandardsichernden gesetzlichen Rente hin zum „Drei-Säulen-Modell“ und der damit verbundene Ausbau der betrieblichen Altersversorgung (bAV). Durch die Etablierung eines unter Tarifvorbehalt stehenden Rechtsanspruchs auf steuer- und beitragsfreie Entgeltumwandlung wurde ab 2001 die tarifliche Regulierung der bAV vorangetrieben (Berner, 2009; Wiß, 2011). Mit dem Betriebsrentenstärkungsgesetz wurde den Tarifparteien 2017 dann explizit der Auftrag erteilt, sektorale Versorgungssysteme der bAV zu etablieren bzw. auszubauen.3

Die Verlagerung sozialpolitischer Verantwortung auf Arbeitsmarkt und –beziehungen wird zweitens begleitet von einer Entkorporatisierung in der Arena staatlicher Sozialpolitik. Das traditionell engmaschige Netzwerk von Austauschbeziehungen zwischen Staat, Parteien und Tarifverbänden hat eine deutliche Lockerung erfahren, die politikfeldspezifisch bis hin zur Ablösung durch pluralistische und lobbyistische Strukturen reicht (Streeck, 2009). Verbunden war dieser Prozess mit einer Entflechtung der Beziehungen der Tarifverbände zu Parteien, Parlamenten und Ministerien, einem nachlassenden Einfluss auf Gesetzgebungsprozesse sowie Machtverlusten der sozialen Selbstverwaltung (Trampusch, 2009). Infolgedessen haben sich die Möglichkeiten der Einflussnahme auf staatliche Sozialpolitik insgesamt verringert. Folgenreich war dies v.a. für die Gewerkschaften, die den angebotsorientierten Umbau des Sozialstaats nicht verhindern konnten und durch diesen zusätzlich geschwächt wurden. Hingegen waren die Arbeitgeberverbände vor dem Hintergrund der zu ihren Gunsten verschobenen Machtverhältnisse selbst eine treibende Kraft der Entkorporatisierung und gingen erfolgreich zu stärker lobbyistischen Strategien der politischen Einflussnahme über (Paster, 2017). Die gewerkschaftlichen Machtverluste in der staatlichen Handlungsarena legten es nahe, die sozialpolitische Interessenvertretung in der originären Handlungsarena der Arbeitsbeziehungen zu verstärken, um hier neue Machtressourcen zu erschließen. Zumal damit auch die Hoffnung verbunden werden konnte, die Legitimation sozialpolitischer Interessenvertretung gegenüber den staatlichen Akteuren zu stärken und somit die Machtressourcen in der staatlichen Handlungsarena wieder auszubauen. Tatsächlich lässt sich nach der konzertierten Bewältigung der Finanzkrise 2008/09 wieder eine stärkere Einbindung der Tarifverbände in die staatliche Sozialpolitik feststellen und haben v.a. die Gewerkschaften wieder an Einfluss gewonnen (Jeanrond, 2016).

Drittens haben die Erosionsprozesse im System der Arbeitsbeziehungen, die sich v.a. im Rückgang von verbandlichen Organisationsgraden, Tarifbindung und Mitbestimmung manifestieren4, zu einer Konzentration der Tarifverbände auf das „Kerngeschäft“ der Organisations-, Tarif- und Betriebspolitik geführt (Rehder, 2009). Mitgliederbindung und -gewinnung sind sowohl bei Arbeitgeberverbänden als auch Gewerkschaften zu zentralen organisationspolitischen Referenzpunkten bei der Rückgewinnung von verbandlicher Handlungsfähigkeit und -legitimation geworden. Im Zuge einer verstärkt mitglieder- und beteiligungsorientierten Tarifpolitik hat v.a. in den Gewerkschaften qualitative Tarifpolitik – und somit auch Tarifsozialpolitik – an Gewicht gewonnen (Bispinck, 2015). Diverse Mitglieder- und Beschäftigtenbefragungen spiegelten den Wunsch wider, dass sozialpolitische Themen allgemein stärker aufgegriffen werden sollten (im Überblick: Hassel & Schroeder, 2018, S. 15). Da die Rückgewinnung des vormaligen gewerkschaftlichen Einflusses in der staatlichen Handlungsarena nicht zu erwarten war, wuchs der Druck, die Tarifsozialpolitik zu intensivieren, um staatliche Leistungsbeschränkungen zumindest partiell auszugleichen. Zudem versprach der Ausbau tariflicher Sozialpolitik eine Stützung des Tarifsystems durch die Ausweitung des tarifpolitischen Einflusses auf neue Regelungsfelder und gegenüber der betrieblichen Sozialpolitik. Schließlich konnte durch die Übernahme sozialpolitischer Verantwortung die Legitimationsbasis für die seitens der Gewerkschaften eingeforderte Re- Stabilisierung des Tarifsystems „von oben“ ausgebaut werden (Bispinck, 2016a). Tatsächlich hat es in den letzten Jahren mehrere stützende gesetzliche Interventionen in die Tarifautonomie gegeben, z.B. durch die Ausweitung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes, die Erleichterung der Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen, die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns, die Re-Regulierung der Leiharbeit oder das Tarifeinheitsgesetz. Die Vertariflichung sozialer Sicherheit wird also begleitet von einer „Verstaatlichung“ der Tarifpolitik, die es den Tarifparteien ermöglichen soll, u.a. auch ihren sozialpolitischen Gestaltungsauftrag zu erfüllen.

2. Fragestellung und Vorgehen

Im Kontrast zur steigenden Bedeutung von Tarifsozialpolitik sowohl für die Arbeitsbeziehungen als auch für die soziale Sicherheit ist der bisherige Forschungsstand recht überschaubar. Zwar zeigt sich in den letzten Jahren eine Zunahme einschlägiger Veröffentlichungen, die sich jedoch weitgehend auf problembezogene Abhandlungen zu einzelnen sozialpolitischen Feldern, Branchen oder Tarifverträgen beschränkt. Dabei stehen die Themenbereiche Altersversorgung (z.B. Wiß, 2011), Altersübergang (z.B. Fröhler, Fehmel, & Klammer, 2013), alter(n)sgerechte Arbeit (z.B. Freidank, Grabbe, Kädtler, & Tullius, 2011), Beschäftigungssicherung (z.B. Haipeter, 2009) sowie berufliche Aus- und Weiterbildung (z.B. Berger, Jaich, Mohr, Kretschmer, Moraal, & Nordhaus, 2015) im Zentrum des Interesses, während zu anderen sozialpolitischen Feldern und Themenbereichen kaum wissenschaftliche Studien und Debatten existieren. Vor allem aber mangelt es an feld- und bereichsübergreifenden Analysen. Dieser lückenhafte Forschungsstand ist nicht zuletzt Folge einer staatszentrierten Sozialpolitikforschung einerseits und der Randständigkeit qualitativer Tarifpolitik in der Arbeitsbeziehungsforschung andererseits.

Der Beitrag zielt deshalb zunächst darauf ab, einen Überblick über Entwicklung und Stand der Tarifsozialpolitik zu geben (Abschnitt 4). Anschließend werden die Haltungen von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden zur Bedeutungszunahme und zum Funktionswandel von Tarifsozialpolitik eruiert (5). Hierbei sollen jeweils Branchenunterschiede herausgearbeitet werden. Zu deren Erklärung greifen wir v.a. auf den Machtressourcenansatz zurück (3). In einem abschließenden Fazit werden die sozial- und organisationspolitischen Chancen und Risiken einer in stärkerem Maße tariflich und betrieblich regulierten sozialen Sicherung diskutiert (6).

Methodisch basiert der Beitrag zum einen auf qualitativen Inhaltsanalysen von Tarifverträgen. Um ein möglichst umfassendes Bild zu gewinnen, wurden hierzu vier Branchen mit signifikant differenten Handlungsbedingungen und Machtverhältnissen ausgewählt. Dabei steht die chemische Industrie stellvertretend für Branchen mit einer hohen Primär- und Sekundärmacht der Beschäftigten, das private Bankgewerbe für Branchen mit einer hohen Primärmacht bei relativ geringer Sekundärmacht, das Bauhauptgewerbe für Branchen mit einer geringen Primärmacht bei relativ hoher Sekundärmacht und der Einzelhandel für Branchen mit einer sowohl geringen Primär- als auch Sekundärmacht der Beschäftigten (s. Kap. 3). Die umfassende Analyse aller relevanten Branchentarifverträge wurde um Erkenntnisse anderer einschlägiger (auch älterer) Studien ergänzt. Zur Vertiefung und Beantwortung der Frage nach der Positionierung der Tarifverbände wurden zudem 22 leitfadengestützte Experteninterviews mit den maßgeblichen sozial- und tarifpolitischen Fachreferent*innen in den Bundeszentralen der Branchenarbeitgeberverbände (AGV Banken, BAVC, HDB, HDE) und Branchengewerkschaften (IG BAU, IG BCE, ver.di) sowie der Dachverbände BDA und DGB einer qualitativen Inhaltsanalyse unterzogen. Datenerhebung und -auswertung erfolgten im Rahmen eines von der Hans-Böckler-Stiftung von 2016 bis 2018 geförderten Forschungsprojektes.

* Norbert Fröhler, Universität Duisburg-Essen, Institut für Soziologie; Postanschrift: Pappelallee 43, D-10437 Berlin, E-Mail: norbert.froehler@uni-duisburg-essen.de
Prof. Dr. Thilo Fehmel, Hochschule für Technik, Wirtschaft und Kultur Leipzig, Fakultät Architektur und Sozialwissenschaften, Postfach 301166, D-04251 Leipzig, E-Mail: thilo.fehmel@htwk-leipzig.de
** Artikel eingegangen: 22.01.2020. Revidierte Fassung akzeptiert nach doppelt-blindem Begutachtungsverfahren: 02.06.2020
1 Dies ist immer dann der Fall, wenn ein staatlicher Rückzug aus der Leistungserbringung, Finanzierung oder Regulierung von einem entsprechenden tarifvertraglichen Ausbau begleitet wird, egal ob diese Verantwortungsverlagerung von den Akteuren intendiert ist oder nicht.
2 Dies gilt insbesondere für die Alterssicherungs-, Arbeitsmarkt-, Armuts- und Gesundheitspolitik. Hingegen hat in der Familienpolitik (v.a. hinsichtlich der Vereinbarung von Erwerbs- und Sorgearbeit) und in der Pflegepolitik ein Leistungsausbau stattgefunden (z.B. Reiter, 2017).
3 Hierfür hat ihnen der Gesetzgeber exklusive Mittel zur Verfügung gestellt: die neue Zusageart der reinen Beitragszusage, die Erlaubnis, Systeme automatischer Entgeltumwandlung mit individueller Abwahlmöglichkeit (Optionssysteme) einzuführen, und die erleichterte Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen über gemeinsame Einrichtungen der bAV (Masnitza, 2018).
4 Der Bruttoorganisationsgrad der DGB-Gewerkschaften ist seit Anfang der 1990er Jahre von 34% auf 15% zurückgegangen (Hassel & Schroeder, 2018). In etwa dem gleichen Zeitraum ist die Flächentarifbindung von 68% auf 44% und die Betriebsratsabdeckung von 51% auf 40% der Beschäftigten gesunken (Ellguth & Kohaut, 2012; 2020). In der Kernzone des dualen Interessenvertretungssystems aus Branchentarifvertrag und Betriebsrat befinden sich inzwischen nur noch 24% der westdeutschen und 14% der ostdeutschen Beschäftigten.

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