Institutionalisierung der Evaluation in Europa

dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management 1-2020: Institutionalisierung der Evaluation in den politischen Systemen Europas. Eine vergleichende Analyse

Institutionalisierung der Evaluation in den politischen Systemen Europas. Eine vergleichende Analyse

Wolfgang Meyer, Reinhard Stockmann

dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, Heft 1-2020, S. 24-43

 

Zusammenfassung
Der Beitrag präsentiert die ersten vergleichenden Ergebnisse eines weltweiten Forschungsprojekts zur Institutionalisierung der Evaluation. Mehr als 30 Autorinnen und Autoren haben sich mit der Situation in 16 Ländern Europas beschäftigt und diese anhand eines einheitlichen Analyseleitfadens untersucht. Bei der Betrachtung der Integration von Evaluation innerhalb des politischen Systems standen drei Aspekte im Vordergrund: Die formalen Verankerungen in der Legislative (z. B. in Form von Gesetzen und Verordnungen) und in der Exekutive (z. B. der Evaluationspraxis in verschiedenen Politikfeldern, Ministerien und Behörden) sowie die Nutzung der Evaluationsergebnisse für evidence-based policies. Es handelt sich um die erste umfassende systematische Bestandsaufnahme der Institutionalisierung von Evaluation in den politischen Systemen Europas. Herausgearbeitet werden die Gemeinsamkeiten und Unterschiede sowie die unterschiedlichen Einflussfaktoren auf die nationalen Institutionalisierungsprozesse. In die Betrachtung gehen z. B. Spezifika nationaler politischer Systeme, die Einflüsse transnationaler Organisationen (insbesondere der Europäischen Union), die sektoralen Besonderheiten und ihre Leitfunktionen sowie die Rolle der Zivilgesellschaft mit ein.

Schlagworte: Institutionalisierung der Evaluation, Politik, Europa, systematischer Vergleich

 

Abstract
Institutionalization of evaluation in European political systems. A comparative analysis
This paper presents the first comparative results of a global research project on institutionalization of evaluation. More than 30 authors investigated the situation in 16 European countries by using a consistent analytical framework. While observing the integration of evaluation into the political system, three key elements are in focus: the formal anchoring within legislation (e. g. in form of acts, laws and decrees) and within the executive (e. g. the practice of evaluation in various policy fields, ministries and public authorities) as well as the use of evaluation results for evidence-based policies. This is the first systematic and comprehensive stock-taking of the institutionalization of evaluation within the European political systems. It carves out the similarities and differences (especially for the drivers) of the national institutionalization processes. Among others, the specifics of national political systems, the influence of transnational organizations (notably the European Union), the leading function of particular sectors and the role of civil societies will be mentioned.

Keywords: Institutionalization of Evaluation, Politics, Europe, systematic comparison

 

1 Einführung

Dieser Beitrag präsentiert zentrale Befunde zur Institutionalisierung der Evaluation in Europa, welche im Mai 2020 umfassend in einer Buchpublikation vorgestellt werden (Stockmann, Meyer & Taube, 2020a). Buch und Beitrag sind Teil eines globalen Forschungsprojektes Evaluation-GLOBE des Centrums für Evaluation (CEval) an der Universität des Saarlandes mit dem Ziel, den ersten weltweiten systematischen Überblick zu diesem Thema in einer vierbändigen Buchserie zu veröffentlichen. Der zweite Band über Nord- und Südamerika befindet sich ebenfalls bereits in der Endredaktion und soll Anfang 2021 erscheinen (Stockmann & Meyer, 2021). Der vorliegende Artikel zur Lage in Europa konzentriert sich ausschließlich auf die Darstellung der vergleichenden Ergebnisse zum politischen System und verzichtet zugunsten von ersten Erklärungsversuchen auf die im Buch zusätzlich dargestellte Implementierung in der Zivilgesellschaft sowie im System der Professionen. Er stellt damit zugleich den ersten und vorsichtigen Schritt von der reinen Deskription zu einer weitergehenden Analyse dar.

Das Gesamtprojekt ist sowohl hinsichtlich seiner ambitionierten geographischen Ausrichtung als auch hinsichtlich seines Publikationsumfangs bisher einmalig. Am ehesten vergleichbar ist es mit dem 2002 erschienenen „International Atlas of Evaluation“ (Furubo, Rist & Sandahl, 2002), der ebenfalls auf Basis eines einheitlichen Analysekonzepts und mit Hilfe von Expertenratings eine Beurteilung des Stands der Evaluation in einer Vielzahl von Ländern – vorrangig in Nordamerika und Europa – vorgenommen hat. Das GLOBE-Projekt orientiert sich jedoch nur bedingt an diesem Vorbild und bietet keine vergleichbaren, aktualisierten Befunde (siehe hierzu die Studie von Jacob, Speer & Furubo, 2015). Auf die theoretischen wie methodischen Grundlagen des GLOBEs insbesondere auch in Abgrenzung zum International Atlas und einigen weiteren Projekten zur Darstellung der Institutionalisierung von Evaluation wird im zweiten Abschnitt dieses Beitrags näher eingegangen.

Die Fokussierung auf die Institutionalisierung im politischen System begründet sich nicht nur durch das Konzept dieses Schwerpunkthefts und die inhaltliche Ausrichtung der Zeitschrift, sondern auch durch dessen besondere Rolle für die Herausbildung, Implementierung und Nutzung von Evaluation in Europa. Während sich in der Privatwirtschaft andere, in ihrer Zielrichtung und Wirkungsweise durchaus vergleichbare Konzepte herausgebildet haben (Stockmann, 2008), ist die Evaluation sehr eindeutig als „Kind der Politik“ zu verorten und kommt primär bei politischen Programmen und Projekten zur Anwendung (hierzu z. B. Pattyn, Voorst, Mastenbrock & Dunlop, 2018; Vedung, 2017). Hieraus ergeben sich einige Spezifika hinsichtlich der Institutionalisierung, die im Rahmen der Vorstellung der Ergebnisse im dritten Abschnitt näher herausgearbeitet werden.

Besonders bemerkenswert ist allerdings die Tatsache, dass weder die unterschiedlichen Charakteristika der politischen Systeme noch die historische Entwicklung die abweichenden Muster der Institutionalisierungsprozesse in den verschiedenen Ländern erklären können. Einige der zentralen Einflussfaktoren und deren Gewichtung werden in der vergleichenden Analyse im vierten Abschnitt vorgestellt.

Schließlich bleibt zum Schluss noch ein Ausblick auf die potentielle weitere Entwicklung der Evaluation in Europa, die in den letzten Jahrzehnten angesichts der exponentiellen Verbreitung in höchst unterschiedlichen Politikfeldern zweifellos als eine beeindruckende Erfolgsgeschichte zu beschreiben ist, nun aber an einen kritischen Punkt kommt und eventuell zum Opfer des eigenen Erfolgs werden könnte. Der fünfte und letzte Abschnitt widmet sich diesen kritischen Aspekten und den notwendigen nächsten Schritten, die für eine weiterführende Verankerung von Evaluation in den politischen Systemen Europas von entscheidender Bedeutung sein werden.

2 Der GLOBE Europe – Konzept und Leitfragen

Ziel des GLOBE-Projektes ist ein systematischer, weltweit ländervergleichender Überblick zum Stand der Institutionalisierung von Evaluation. Die Entscheidung für die Nationalstaaten als Einheit des Vergleichs begründet sich durch ihre zentrale Rolle für die gesellschaftliche Steuerung mittels des nationalen politischen Systems (Hay, Lister & March, 2006). Dem entsprechend sind Gesetze oder andere Formen rechtlicher Grundlagen zur Evaluation Aufgabe des Nationalstaats, selbst wenn es ergänzende internationale, regionale oder sektorale Regelungen oder Steuerungsmodelle gibt (die dann allerdings durch nationale Regulationen abgesichert sein müssen, siehe hierzu die Beispiele in Ansell & Torfing, 2016). Auch hinsichtlich der Nutzung von Evaluationen kommt dem Nationalstaat eine Führungsrolle zu, da viele öffentliche Aufgaben von nationalen Ministerien und Behörden wahrgenommen werden. Hier unterscheiden sich die Staaten bezüglich der Verteilung von Zuständigkeiten und der Organisation dieser öffentlichen Aufgabenerfüllung erheblich voneinander – und dies gilt im besonderen Maße für Europa mit seinen historisch gewachsenen Staatsformen (Hroch, 2005) und z. T. grundsätzlich voneinander abweichenden politischen Systemen (Ismayr, 2009; 2010).

In den Europaband wurden insgesamt 16 Länderkapitel und ein Beitrag über die Europäische Union (EU) aufgenommen (Abbildung 1). Da in der Buchpublikation aus Platzgründen nicht alle europäischen Länder zu berücksichtigen waren, musste eine Auswahl vorgenommen werden. Im ersten Schritt sind vor allem kleinere Länder (z. B. Andorra, Luxemburg, Liechtenstein, Malta und San Marino) aufgrund ihrer geringen Größe und der Wahrscheinlichkeit, hier keinen eigenständigen nationalen Evaluationsmarkt vorzufinden, ausgeschlossen worden. Im Falle der baltischen Staaten wurde versucht, einen vergleichenden Beitrag zu initiieren, was aber an den großen Unterschieden hinsichtlich der Institutionalisierung der Evaluation zwischen den drei Ländern scheiterte. Mit Lettland wurde deshalb das Land mit der fortgeschrittensten Evaluationskultur für das Buch ausgewählt. Die Balkanregion sowie Belarus und die Ukraine wurden nach Vorgesprächen mit einigen nationalen Experten aufgrund des geringen Entwicklungsstands der Evaluation nicht aufgenommen. In vier für die Entwicklung der Evaluation in Europa wichtigen Ländern – Norwegen, Österreich, Schweden und Ungarn – konnten keine Autorinnen und Autoren gefunden werden, die in dem vorgegebenen Zeitraum einen Beitrag entsprechend der Vorgaben ausarbeiten konnten. Die vorliegenden Befunde für Europa sind somit nicht vollständig, umfassen aber die bedeutendsten Länder. Von den knapp 600 Mio. Bewohnern1 Europas (Russland und die Türkei wurden hier nicht mitgezählt, die beiden Staaten werden nach Rücksprache in den später erscheinenden Australasia-Band aufgenommen) leben ca. 80% in den 16 erfassten Nationen.

Anmerkungen
1 Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird im Folgenden ausschließlich die männliche Sprachform verwendet. Selbstverständlich sind alle Geschlechter gleichermaßen gemeint.

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