Geblättert: „Renaissance der Vereinten Nationen“ von John Trent und Laura Schnurr

Vereinte Nationen

Renaissance der Vereinten Nationen. Gegenwart und Potentiale im 21. Jahrhundert

von John Trent und Laura Schnurr

 

Über das Buch

Menschenrechte, Weltfrieden und Sicherheit für alle – die Vereinten Nationen verfolgen große Ziele. Was konnten sie bisher erreichen und was nicht? Warum? Und vor allem: Wie können die Vereinten Nationen reformiert werden, um ihr volles Potential zu entfalten? John Trent und Laura Schnurr geben eine verständliche und übersichtliche Einführung in die Geschichte und die Arbeitsweise der Vereinten Nationen und kombinieren diese mit praktischen Vorschlägen, wie sie gestärkt werden können und wie die erforderlichen Reformen tatsächlich gelingen.

Leseprobe: S.65-70

 

Kapitel 2 – Frieden und Sicherheit: Die Reform des Sicherheitsrates

„Frieden kann nicht durch Gewalt erhalten werden. Er kann nur durch Ver­ständnis erreicht werden.“ Albert Einstein

Wir haben die Mission und die Strukturen des Rates bereits im letzten Kapitel erläutert. Jetzt geht es darum zu verstehen, was im Sicherheitsrat funktioniert und was nicht. In der UNO geht es selten um alles oder nichts. Wir müssen die Versuchung vermeiden, zu übertreiben. Der Sicherheitsrat hat seit den 90er Jahren große Fortschritte gemacht. Und doch gibt es nach wie vor grundle­gende Hindernisse auf dem Weg zu seinem Ziel, Frieden und Sicherheit in der Welt zu gewährleisten.

Die meisten von uns möchten bei der Analyse eines Gegenstands wie des Sicherheitsrates einen gradlinigen, rationalen Ansatz verfolgen. Leider eignet er sich nicht für widerspruchsfreie Erklärungen. Er ist zu komplex, wider­sprüchlich und anomal, um rein vernünftige Schlussfolgerungen zu erlauben. So sollen beispielsweise nach der UN-Charta alle Mitglieder gleichberechtigt sein, aber die fünf ständigen Mitglieder mit Vetorecht sind offensichtlich glei­cher als die anderen. Während der Sicherheitsrat dazu vorgesehen ist, den Frieden und die Sicherheit auf der ganzen Welt zu bewahren, wird der größte Teil seiner Energie für interventionistische Friedensoperationen innerhalb von kriegsgebeutelten Ländern aufgewendet. Die UNO soll sich nicht in die souve­ränen Angelegenheiten unabhängiger Länder einmischen, und doch tut der Si­cherheitsrat dies regelmäßig und ungestraft. Trotz der Charta hat sich der Rat teilweise von der Perspektive der westfälischen Souveränität hin zur globalen Gemeinschaftsverantwortung bewegt. Ein weiteres offensichtliches Problem besteht darin, dass der Sicherheitsrat für Frieden und Sicherheit verantwort­lich ist und dennoch nicht nur die blutigsten Konflikte endlos andauern lässt, sondern auch manchmal den Anschein erweckt, dass einige seiner Mitglieder diese Konflikte sogar schüren und begünstigen. Wenn wir also den Sicherheits­rat analysieren, müssen wir uns bemühen, die Spreu vom Weizen zu trennen und nach Ursachen und Erklärungen zu suchen, wo immer dies möglich ist. Wir müssen auch unseren Fokus auf den Sicherheitsrat mit der Aufmerksam­keit für die breitere Perspektive der Weltsicherheit verbinden.

Abschließend sei als einleitender Kommentar gesagt, dass sich die Bedeu­tung von „Frieden und Sicherheit“ im Laufe der Jahrzehnte entwickelt hat. Ursprünglich bezeichnete der Begriff einfach die „nationale Sicherheit“ des Nationalstaates. Später ging es um die „gemeinsame Sicherheit“ der interna­tionalen oder globalen Gemeinschaft, die hauptsächlich in die Zuständigkeit der Vereinten Nationen fällt. In jüngster Zeit wurde die „menschliche Sicher­heit“ als Aspekt hinzugefügt, um die einzelnen Menschen – insbesondere Zivi­listen in Kriegssituationen – und die Verantwortung der Regierungen für sie in den Mittelpunkt zu stellen.

Andererseits bezieht sich der Begriff auf eine ganze Reihe globaler Heraus­forderungen, die zu „Unsicherheit“ führen. Ein erstes Beispiel wäre der Ter­rorismus, der Angst und Zwietracht verbreiten soll. Die Staaten konnten sich nicht einmal auf eine Definition von Terrorismus einigen, wo ein Täter für den einen ein Terrorist, für den anderen ein Freiheitskämpfer und womöglich so­gar ein Agent einer Regierung sein kann. Hinzu kommen Massenmigrationen, die, wie wir in Europa gesehen haben, das Gleichgewicht der Gesellschaften stören, zu Spannungen und politischen Auseinandersetzungen führen und so­gar die Bemühungen um regionale Integration gefährden können. Die Auswir­kungen des Klimawandels, einschließlich steigender Wasserstände, extremer Wetterbedingungen und erhöhter Migration, werden sich nur noch verstärken. Pandemien können ganze Länder und Regionen in den Ruin treiben und un­produktive internationale Schuldzuweisungen verursachen. Cyberangriffe sind eine weniger tödliche, aber dennoch destruktive Form der Kriegsführung. Wirtschaftliche Erschütterungen breiten sich von einem Land zum anderen aus. Internationale Kriminalität und Mafia erfordern internationale Lösungen.

Auf moralischer Ebene benennt die Charta weitere Formen der Sicherheit, darunter die Befreiung vom Hunger und das Recht auf Wohnung, Beschäfti­gung und Gesundheit. Wo soll der Sicherheitsrat bei all diesen Zielen eingrei­fen?

Wie wir gesehen haben, gibt es Zuständigkeitskonflikte zwischen dem Si­cherheitsrat und der Generalversammlung. Sie tauchten erstmals 1950 mit der Uniting for Peace Resolution 377 gemäß den Artikeln 10 und 11 auf. Während der Abwesenheit der Sowjetunion vom Sicherheitsrat (den sie vorübergehend boykottierte), umging der Westen den Rat einfach. Er nutzte die Macht der Generalversammlung, um für Frieden und Sicherheit aktiv zu werden, solange der Sicherheitsrat dazu nicht in der Lage war, und setzte eine UN-Truppe unter amerikanischer Führung ein, um die Invasion Nordkoreas in den Süden des Landes zu stoppen.

Heute gibt es eine weitere juristische Nord-Süd-Konfrontation über die Erweiterung des Mandats des Rates. Wenn der Rat der Meinung ist, dass er handeln sollte, dann tut er es. Er tut oft, was er will, weil seine recht einge­schränkte Struktur von einigen als idealer Rahmen für die Bewältigung von Weltkrisen angesehen wird, unabhängig davon, ob es sich um Frieden und Si­cherheit handelt oder nicht. So hat der Rat beispielsweise im Jahr 2000 unter dem Titel „lebenswichtige Sicherheitsinteressen“ das Thema HIV/AIDS formal behandelt. Später, im Jahr 2007, forderte das Vereinigte Königreich den Rat auf, über die Beziehungen zwischen Energie, Klima und Sicherheit zu disku­tieren. Der Rat hat auch den Fragen der Gewalt gegen Frauen und des Beitrags von Frauen zum Frieden große Aufmerksamkeit geschenkt. So haben sich die Rollen inzwischen vertauscht, und viele GA-Mitglieder sind der Meinung, dass der Rat sich auf bewaffnete Konflikte beschränken sollte.

Nachdem wir diesen Zuständigkeitskonflikt zwischen der Versammlung und dem Rat erläutert haben, werden wir unseren Fokus nun wieder darauf richten, wie gut der Sicherheitsrat sein zentrales Ziel, den Umgang mit Frie­den, Konflikten und Sicherheit, handhabt, bevor wir uns anschließend genau­er mit dem erweiterten Einsatz von Friedensoperationen befassen.

 

Funktionen und Tätigkeiten des Sicherheitsrates

Stärken des Sicherheitsrates

Es wird gerne behauptet, dass seit dem Zweiten Weltkrieg kein Tag vergan­gen ist, an dem es keinen tödlichen politischen Konflikt irgendwo in der Welt gegeben hat. Dies erfordert oft Maßnahmen der Vereinten Nationen. Als Re­aktion darauf hat der Sicherheitsrat sein Tempo im Laufe der Jahre erhöht; in den ersten 46 Jahren verabschiedete er 685 Resolutionen, in den folgen­den 29 Jahren (1991–2019) dann 1.817. Unabhängig davon, ob er bewundert wird oder nicht, ist es allgemein anerkannt, dass der Sicherheitsrat den Ein­satz internationaler Truppen genehmigen muss – genau so, wie es die Charta vorschreibt. Anders gesagt ist eine Quelle der Autorität des Sicherheitsrates das Völkerrecht, das sich aus der in der Charta der Vereinten Nationen ent­haltenen Bestimmung ergibt, dass die Anwendung von Gewalt durch einen Staat gegen einen anderen auf Situationen der Selbstverteidigung (Art. 51) oder Umstände beschränkt ist, in denen Gewalt vom Sicherheitsrat genehmigt wird (Kapitel VII). Entgegen der landläufigen Meinung gibt es daher keine un­abhängige Rechtfertigung für „humanitäre Intervention“ oder „Schutzverant­wortung“, die beide der Genehmigung durch den Sicherheitsrat unterliegen. Natürlich kann ein Staat oder eine Gruppe von Staaten weiterhin unabhängige Handlungen auf der Grundlage einer angeblichen moralischen oder politi­schen Legitimität vornehmen, aber sie werden nicht als legal angesehen. In den seltenen Fällen, in denen es keine Autorisierung durch die UNO gab, sind die Interventionen im Allgemeinen nicht gut gelaufen (z. B. die „humanitäre“ NATO-Intervention im Kosovo 1999 und die von den USA geführte Invasion im Irak 2003). In der Tat hat dieser Aspekt des Völkerrechts seit 1945 viel zum Schutz der Welt beigetragen und dafür gesorgt, dass bewaffnete Konflikte zwi­schen Staaten selten bleiben. Wie der Präsident der Generalversammlung, Mogens Lykketoft, bei der hochrangigen thematischen Debatte über Frieden und Sicherheit im Mai 2016 betonte, hat die UNO dazu beigetragen, die größten Mächte der Welt zu bän­digen, Personal und Geld für die Friedenssicherung zu mobilisieren, einen klaren Rechtsrahmen für Krieg und Menschenrechte zu schaffen und die Be­drohung durch die tödlichsten Waffen der Welt zu verringern.

So ist der Sicherheitsrat im Endeffekt zu einer Art Exekutivorgan für den Umgang mit Weltkrisen geworden. Und wenn der Rat harmonisch zusam­menarbeitet, hat er sich als sehr effektiv erwiesen. So beschloss er auf dem Höhepunkt der Nahostkrise 2014 einstimmig, Sanktionen gegen sechs Führer des islamischen Staates und Al Nusra zu verhängen. Er hat außerdem die Idee von absoluter nationaler Souveränität beerdigt. Jetzt können Staaten nicht mehr ungestraft gegen ihre eigene Bevölkerung vorgehen, und der Rat kann sich in innerstaatliche Konflikte einmischen, die nach seiner Einschätzung die internationale Sicherheit gefährden. Wie David Malone in seinem Essay über den Sicherheitsrat feststellt: „Die Entscheidungen des Rates in der Zeit nach dem Kalten Krieg haben sich auf normativer Ebene als äußerst einfluss­reich, ja transformativ erwiesen. Indem er die Verantwortung der Vereinten Nationen für ein Eingreifen auch in internen Konflikten bekräftigt, in denen die Menschenrechte und die humanitären Interessen der Bevölkerung stark beeinträchtigt werden, haben die Entscheidungen des Rates, die sich aus der sich entwickelnden Auslegung der Charta ergeben, die Bedeutung der Souve­ränität zutiefst beeinträchtigt“. (2007: 133).

Im Laufe der Jahre hat der Rat seine Bemühungen um Frieden ausgewei­tet, indem er die „guten Dienste“ des Generalsekretärs genutzt und sich an Er­kundungsmissionen beteiligt hat. Er verwendet auch „Gruppen von Freunden“, d. h. Länder, die einflussreich sein können und in besonders heiklen Fällen be­raten und mithelfen können, wenn die Ratsmitglieder selbst möglicherweise nicht über ausreichende Kontakte verfügen. Wie wir später in diesem Kapitel erläutern, ist die UNO über die reine Friedenssicherung hinaus dazu überge­gangen, zahlreiche und vielfältige Konflikte mit militärischen Missionen zur Friedenssicherung zu bekämpfen, wie den Schutz Osttimors im Jahr 1999, die Rückgängigmachung der irakischen Invasion in Kuwait im Jahr 1990 und die Intervention bei den Bürgerkriegen in Guatemala und El Salvador. Der Sicher­heitsrat befugt auch regionale Organisationen und „Koalitionen der Willigen“, in seinem Namen zu handeln. In den letzten Jahren haben die Afrikanische Union und die Wirtschaftsgemeinschaft Westafrika (ECOWAS) eine führende Rolle bei der Bekämpfung der Konflikte in Darfur, Sierra Leone, Liberia und der Elfenbeinküste gespielt.

Manchmal handelt der Sicherheitsrat in seltener Einigkeit. Manchmal sind es nur die ständigen Mitglieder, die das Sagen haben. Manchmal sind es nur die Vereinigten Staaten, Russland oder China, die aggressiv ihre Eigeninteressen wahrnehmen. In anderen Fällen gibt es zeitweilige Allianzen zwischen einigen der 15 Mitglieder. Abgesehen von reinen Macht- und Eigeninteressen kann der Rat aber auch aus einer gewissen Führungsperspektive gesehen werden. Um unter den 193 Mitgliedern der UNO etwas zu erreichen, bedarf es oft sowohl an Führung und Entschlossenheit sowie langfristiger Planung und Diploma­tie. Den Vereinigten Staaten wird oft vorgeworfen, die UNO zu dominieren, aber normalerweise besteht ihre Rolle darin, Resolutionen zu entwerfen, Ab­stimmungen durchzuführen und die Dinge zusammenzufassen – mit anderen Worten, Führung zu übernehmen. Die Schwierigkeit des Rates im Umgang mit dem Terrorismus sind ein gutes Beispiel. Obwohl er viele starke, handlungs­orientierte Resolutionen zur Bekämpfung des Terrorismus verabschiedet hat, ist er immer noch nicht in der Lage, eine einvernehmliche Definition der Be­deutung des Begriffs Terrorismus zu entwickeln. Dennoch führte der Einsatz einiger weniger zu einem Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs, auf dem 1992 der Terrorismus verurteilt wurde, zur Verfolgung der Taliban in Afghanistan nach dem 11. September 2001 und zu weitreichenden Beschlüs­sen zur Bekämpfung der Finanzierung von Terrorismus und seiner Rückzugs­gebiete sowie zur Einsetzung des Ausschusses für Terrorismusbekämpfung als Unterorgan des SC.

Der Sicherheitsrat ist vergleichsweise offener, aktiver und effektiver, als wir ihm zugutehalten. Er trifft sich nun mit Staaten, die zu Friedensmissionen beitragen, NGOs, der Wirtschaft und regionalen Organisationen. Seit Mitte der 90er Jahre wird der Präsident des Rates von einzelnen Experten, NGOs und Beobachtern informell über spezielle Themen informiert. Seit 1994 gibt es Konsultationen mit den Ländern, die Truppen zur Verfügung stellen.

Da sich die Medien oft auf die Unfähigkeit der UNO konzentrieren, in Kri­senfällen zu handeln, ist es ziemlich erstaunlich zu erfahren, dass die meisten Resolutionen des Sicherheitsrates angenommen werden. So gab es im Jahr 2016 zum Beispiel 457 Sitzungen, in denen 72 Beschlüsse angenommen und nur drei mit einem Veto belegt wurden. Der Anteil der Vetos an der Gesamtzahl der Beschlüsse des Rates sank von 85 Prozent während des Kalten Krieges auf 15 Prozent nach 1988. Anders gesagt, läuft die Haupttätigkeit des Sicherheits­rates recht reibungslos ab. Was den Rat jedoch bekannt macht, ist die relativ geringe Zahl von Resolutionen, die von einem oder mehreren der ständigen Mitglieder abgelehnt werden. Von 2012 bis Juni 2019 haben Russland und meistens China ein Veto gegen 14 Resolutionen zum syrischen Bürgerkrieg eingelegt und damit alle Folgemaßnahmen bis auf einen kleinen Teil der hu­manitären Hilfe verhindert. Ein P5-Veto oder die Androhung eines solchen Vetos genügt, um ein Handeln des Sicherheitsrats und damit der UNO zu ver­hindern. Dies ist umso bedeutsamer, als der Sicherheitsrat, wie wir gerade ge­sehen haben, seinen Einflussbereich auf immer mehr Themen wie Pandemien, Klimawandel, Gesundheit und Wirtschaft ausgeweitet hat.

Wie schon erwähnt, besteht eine weitere Facette der Fähigkeit des Rates, Einfluss auf das internationale System zu nehmen, darin, durch verbindliche Sanktionen den Zugang eines Staates zu diplomatischen Beziehungen, Finan­zen, Handel und Waffen zu unterbinden. Traditionelle Sanktionen, die einen recht umfangreichen Charakter aufwiesen, wurden kritisiert, weil sie der Be­völkerung insgesamt mehr Schaden zufügen als den wirtschaftlichen und/ oder politischen Eliten. Die jüngsten Sanktionen wurden stärker auf die Reise­möglichkeiten, Bankguthaben und Luxusgüter der Eliten ausgerichtet, um die Auswirkungen auf die einfachen Bürger so gering wie möglich zu halten. Es ist auch zunehmend anerkannt worden, dass die Hauptanwendung von Sank­tionen eher der Überredung als der Bestrafung dienen sollte. Alles in allem wurden sie mit großem Erfolg gegen das Apartheid-Regime Südafrikas und die Atomambitionen des Iran eingesetzt, aber bisher scheinen sie wenig Einfluss auf das Verhalten Nordkoreas zu haben. In den letzten zehn Jahren hat die Öffentlichkeit durch das Benennen und an den Pranger stellen von „Sanktions­brechern“ zur Wirksamkeit von Sanktionen beigetragen.

Der Sicherheitsrat hat noch viele andere Aufgaben. Er benennt die Richter des Internationalen Gerichtshofs, mit denen er gut auskommt. Dasselbe gilt nicht für die Beziehungen zum Internationalen Strafgerichtshof, der außer­halb der Vereinten Nationen gegründet wurde und dem die Vereinigten Staa­ten und China (sowie Indien, Israel und andere) bislang nicht beigetreten sind. Erwähnenswert ist jedoch, dass der SC aus eigenem Antrieb 1993 und 1994 Ad-hoc-Strafgerichte für das ehemalige Jugoslawien sowie 2002 Sonderge­richte für Sierra Leone und 2005 für Kambodscha eingerichtet hat. Der Rat entsendet aktiv Beobachter zu nationalen Wahlen, wenn legitimierte Ergeb­nisse für die Entwicklung der Demokratie entscheidend sind. Er verfügt über 40 Unterorgane, die sich hauptsächlich mit Erkundungsmissionen und der Umsetzung von Sanktionen befassen, aber auch mit anhaltenden Problemen wie der Terrorismusbekämpfung und Kindern in bewaffneten Konflikten.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass der UN-Sicherheitsrat seit den 90er Jahren viel offener und partnerschaftlicher geworden ist und ein viel grö­ßeres und vielfältigeres Instrumentarium an Interventionsmitteln in Frieden und Sicherheit entwickelt hat. Der kumulative Effekt besteht in einer beein­druckenden Liste von Errungenschaften im Zusammenhang mit dem ersten Pfeiler der Vereinten Nationen, Frieden und Sicherheit.

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3D Cover Trent SchnurrJohn Trent, Laura Schnurr: Renaissance der Vereinten Nationen. Gegenwart und Potentiale im 21. Jahrhundert

Übersetzung aus dem Englischen (A United Nations Renaissance. What the UN is, and what it could be)

 

© Pixabay 2020 / Foto: JoshuaWoroniecki