Interessenartikulation aus Sicht deutscher Betriebsräte

Industrielle Beziehungen. Zeitschrift für Arbeit, Organisation und Management 3-2020: Deutsche Betriebsräte in multinationalen Unternehmen: Befunde zur Artikulation von Interessen in Mehrebenensystemen

Deutsche Betriebsräte in multinationalen Unternehmen: Befunde zur Artikulation von Interessen in Mehrebenensystemen**

Thomas Haipeter, Sophie Rosenbohm*

Industrielle Beziehungen. Zeitschrift für Arbeit, Organisation und Management, Heft 3-2020, S. 310-335

 

Zusammenfassung

Die deutschen Arbeitsbeziehungen zeichnen sich – gerade auch im internationalen Vergleich – durch ein komplexes Geflecht unterschiedlicher Akteure, Ebenen und Institutionen der kollektiven Interessenvertretung aus. Im Zentrum des Beitrags steht ein besonders komplexes Mehrebensystem: die Koordinierung und Integration von Arbeitnehmerinteressen in multinationalen Unternehmen. Basierend auf zehn Fallstudien wird analysiert, wie aus Sicht deutscher Betriebsräte Interessen integriert und koordiniert werden, welche Rolle hierbei Gesamt- und Konzernbetriebsräte sowie die Mitbestimmung im Aufsichtsrat spielen und welche Bedeutung deutsche Betriebsräte der transnationalen Interessenvertretungsebene zumessen. Die Analyse fördert drei zentrale Befunde zu Tage. Erstens bilden in den untersuchten Unternehmen jeweils der GBR oder auch der KBR das Zentrum der Interessenintegration und -koordination. In diesen Gremien werden Interessen gebündelt, um sie dann gegenüber der Unternehmensseite zur Geltung bringen zu können, und sie sind Sammelstellen der Information und der Interessenvertretungsmacht. Zweitens spielen die deutschen Interessenvertretungen eine zentrale Rolle für die transnationale Interessenvertretung, entweder als starke und einflussreiche Interessenvertretungen am Hauptsitz oder als wichtige Akteure in den transnationalen Gremien. Drittens sind zentrale Unterschiede zwischen den Betriebsräten in Unternehmen mit Sitz in Deutschland und den Betriebsräten in deutschen Tochtergesellschaften ausländischer Unternehmen zu beobachten.

Schlagwörter: Betriebsrat, multinationale Unternehmen, Mitbestimmung, Mehrebenensystem, Europäischer Betriebsrat

 

German works councils in multinational companies: Findings on the articulation of interests in multi-level systems

Abstract

German industrial relations are characterised by a complex network of different actors, levels and institutions. This paper deals with the question of the coordination and integration of employee interests within multinational companies. Based on ten case studies of multinational companies, the paper analyses how interests are integrated and coordinated at national and transnational level from the point of view of German works council members. Here, we are primarily concerned with the question which role central or group works council and board-level employee representation play and how German works council members assess the importance of transnational employee representation. There are three main results of our analysis: Firstly, central or group works councils form the centre of interest integration and coordination within the multi-level systems of interest representation. In these committees interests are aggregated and formed and, later on, negotiated with management; and these bodies play an essential role for pooling information and power resources. Secondly, German works councils play a crucial rule for transnational employee representation, both as strong actors at the headquarters of the companies and as actors in transnational committees like European Works Councils. Thirdly, there are marked differences in the way interests are articulated between companies headquartered in Germany and in subsidiaries of foreign companies.

Keywords: Works council, multinational companies, co-determination, multi-level system, European Works Council. JEL: F23, J5, J83

 

1 Einleitung

Die Vertretung von Arbeitnehmerinteressen in multinationalen Unternehmen (MNU) ist eine komplexe Angelegenheit. Dies liegt daran, dass MNU Mehrebenensysteme (Keune & Marginson, 2013; Müller, Platzer, & Rüb, 2004) von Interessenvertretungen bilden, deren Ebenen jeweils besondere Anforderungen an die Interessenvertretungen stellen und die noch dazu auf unterschiedliche Weise miteinander verbunden sind. Auf betrieblicher Ebene geht es darum, die Interessen unterschiedlicher Beschäftigtengruppen zu erfassen und miteinander in Einklang zu bringen, um sie gegenüber Betriebsleitungen zu vertreten. Auf der nationalen Ebene – die dann bedeutsam wird, wenn es mehrere Standorte oder auch mehrere Konzernunternehmen gibt – gilt es, die jeweiligen Interessen der Standorte oder Gesellschaften zu integrieren und mit den nationalen Unternehmens- bzw. Konzernleitungen zu verhandeln. Auf der transnationalen Ebene schließlich stellt sich das Problem, die Beschäftigteninteressen unterschiedlicher Standortländer und Standorte der Unternehmen abzustimmen und in globale oder zumindest europäische Unternehmensentscheidungen einzubringen.

Mit den Problemen der Integration von Interessen auf den jeweiligen Ebenen eng verbunden ist das Problem der Koordination des Interessenhandelns zwischen diesen Ebenen. Dieses Problem hat zwei Seiten. Auf der einen Seite stellt sich die Frage, welche betrieblichen Beschäftigteninteressen auch auf der nationalen Ebene behandelt werden und welche nationalen Interessen sich auf der transnationalen Ebene wiederfinden. Auf der anderen Seite ist davon auszugehen, dass Interessenhandeln auf den höheren Ebenen auf die unteren Ebenen zurückstrahlt, sei es durch Regelungen wie Gesamt- oder Konzernbetriebsvereinbarungen oder auch europäische bzw. transnationale Unternehmensvereinbarungen.

Diese Probleme stellen sich auf den ersten Blick auch für die Unternehmensseite und die verschiedenen Ebenen des Managements, und die Lösung dafür lautet Hierarchie und Entscheidungsprärogative der höheren Ebenen. Betriebliche Interessenvertretungen werden hingegen von den Beschäftigten auf der betrieblichen Ebene gewählt. Höhere Interessenvertretungsebenen wie Gesamt- und Konzernbetriebsräte oder Europäische Betriebsräte haben gegenüber den unteren Ebenen Verpflichtungsfähigkeit (Weitbrecht, 1969) nur in dem Rahmen, den ihnen die unteren Ebenen gewähren. Deshalb funktioniert überbetriebliche Interessenvertretung nur auf der Grundlage von Konsens, Kompromiss und Kommunikation (Offe & Wiesenthal, 1980). Die Handlungsfähigkeit dieser Gremien beruht daher auf einer delegierten Handlungsmacht von unten; die Delegation – und damit die Einschränkung ihrer eigenen Handlungsfähigkeit – dürfte von den Akteuren der unteren Ebene nur dann freiwillig akzeptiert werden, wenn auf den oberen Ebenen Interessen definiert und verfolgt – und womöglich auch erfolgreich durchgesetzt – werden, die für das Interessenhandeln auf den unteren Ebenen auch nützlich sind.

Die institutionellen Rahmenbedingungen für die Ausgestaltung dieser Mehrebenensysteme sind in den einzelnen Standortländern von MNU sehr unterschiedlich, abhängig davon, ob es sich um dualistische oder monistische Systeme handelt und ob neben den betrieblichen auch weitere, überbetriebliche Handlungsebenen der Interessenvertretungen bestehen (Bamber, Lansbury, Wailes, & Wright, 2016). Die deutschen Arbeitsbeziehungen zeichnen sich – gerade auch im internationalen Vergleich – durch ein komplexes Geflecht unterschiedlicher Ebenen und Institutionen der kollektiven Interessenvertretung aus (Behrens, 2019), das von lokalen Betriebsräten bis zu den betriebsübergreifenden Gremien wie Gesamt- und Konzernbetriebsräten reicht, zu denen dann in Kapitalgesellschaften noch die Mitbestimmung im Aufsichtsrat hinzutreten kann.

Im Folgenden werden die aufgeworfenen Probleme der Integration und Koordination, die wir als Artikulation bezeichnen, mit Blick auf deutsche Interessenvertretungen in MNU genauer beleuchtet. Im Fokus steht hierbei zunächst die nationale Interessenvertretungsebene in Deutschland und die Frage, wie die Interessen auf dieser Ebene integriert und koordiniert werden. Der Fokus der Analyse liegt darauf, zu analysieren, welche Rolle Gesamt- und Konzernbetriebsräte sowie die Aufsichtsratsmitbestimmung dabei spielen und welche Ressourcen auf den einzelnen Ebenen für das Interessenhandeln mobilisiert werden können. Hieran anknüpfend werden in einem zweiten Schritt die Verbindungen der nationalen Ebene zur transnationalen Interessenvertretungsebene analysiert, die in MNU als weitere Handlungsebene hinzutritt. Die Integration unterschiedlicher Beschäftigteninteressen auf lokaler Ebene ist hingegen ein eigenes Thema und bleibt aus Gründen der Komplexität und der begrenzten Reichweite unserer Forschungsergebnisse an dieser Stelle außen vor. Aus dem gleichen Grund werden zudem auch Unterschiede in der Artikulationspraxis zwischen den einzelnen Standortländern von MNU im Rahmen dieses Artikels nicht berücksichtigt. Multinationale Unternehmen sind ein vielversprechendes Untersuchungsobjekt für diese Fragen, weil sie ein komplexes Geflecht von unterschiedlichen Interessenvertretungsebenen aufweisen und sie aufgrund von grenzüberschreitend wirksamen Managemententscheidungen besondere Herausforderungen wie Standortkonkurrenz und transnationale Restrukturierungen an die Interessenvertretungen stellen, die eine Artikulation zwischen diesen Ebenen befördern, aber möglicherwiese auch hemmen können.

Der Beitrag ist wie folgt gegliedert: Im Folgenden werden zunächst die bisherigen Forschungsergebnisse zu den unterschiedlichen Interessenvertretungsebenen in MNU und die Leerstellen mit Blick auf die zugrundeliegende Fragestellung diskutiert. Im dritten Abschnitt werden die konzeptionellen Überlegungen zum Artikulationsbegriff vorgestellt und die forschungsleitenden Annahmen entwickelt. Daran anschließend wird die Empirie zur Interessenartikulation deutscher Betriebsräte in MNU mit drei Schwerpunkten analysiert: Während der erste Schwerpunkt die Bedeutung und Funktion von Gesamt- und Konzernbetriebsräten aus Sicht deutscher Betriebsräte in MNU behandelt, richtet der zweite Schwerpunkt das Augenmerk auf die Aufsichtsratsmitbestimmung und deren Zusammenspiel mit den anderen Interessenvertretungsebenen und -akteuren. Der dritte Schwerpunkt nimmt die transnationale Interessenvertretungsebene in den Blick und es wird analysiert, welche Bedeutung deutsche Betriebsräte in MNU der transnationalen Interessenvertretungsebene zumessen. In den Schlussfolgerungen werden die Befunde schließlich zusammengefasst und bewertet.

2 Die Befundlage

Die Befundlage zu den jeweiligen Interessenvertretungsebenen, die von Betriebsräten über Gesamt- und Konzernbetriebsräte (GBR/KBR) sowie mitbestimmten Aufsichtsräten bis hin zu Europäischen Betriebsräte (EBR) oder Weltbetriebsräten (WBR) reichen, ist sehr unterschiedlich; alle Befunde eint jedoch, dass darin Artikulationsprozessen – also wie Interessen und Interessenhandeln auf und zwischen diesen Ebenen integriert und koordiniert werden – bislang eine vergleichsweise geringe Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Im Vordergrund der Befunde zu lokalen Interessenvertretungen stehen die Interaktionsbeziehungen zwischen Betriebsräten und Management oder die Beziehungen zwischen Betriebsräten und Gewerkschaften im dualen System der Interessenvertretung. Die in der Literatur entwickelten Betriebsratstypologien bzw. Typologien von Interaktionsmustern zwischen Betriebsräten und Management gründeten sich vorrangig auf die betrieblichen Arbeitsbeziehungen und die Aushandlungsstärke der Betriebsräte (vgl. u.a. Bosch, Ellguth, Schmidt, & Trinczek, 1999; Kotthoff, 1981 und 1994; Minssen & Riese, 2007; Müller-Jentsch & Seitz, 1998). Eine Typologie der Arbeitsteilung im Betriebsrat findet sich bei Bosch (1997), die als entscheidende Variable dafür die Stellung des Betriebsratsvorsitzenden und die Einbeziehung anderer Betriebsratsmitglieder in Entscheidungsprozesse aufnimmt. Die Einbeziehung und Aktivierung der Belegschaft spielt den Befunden zufolge eine geringe Rolle (Weber, 1981); die Belegschaften werden als marginalisiert beschrieben (Schmidt & Trinczek, 1999). Seit einigen Jahren sind in verschiedenen Untersuchungen Krisenentwicklungen dieses traditionellen Musters betrieblicher Interessenvertretungen aufgezeigt worden. Dazu zählen die wachsende Heterogenität der Belegschaften insbesondere durch das steigende Gewicht leistungsorientierter Angestellter (Tietel, 2006), zunehmende Partizipationsansprüche der Beschäftigten in der Folge der Ausweitung partizipativer Formen der Arbeitsorganisation (Müller-Jentsch, 1998) und nicht zuletzt wachsende Legitimationsprobleme der Interessenvertretungen im Zuge konzessionärer betrieblicher Beschäftigungsbündnisse (Rehder, 2006). Neue Formen der Beteiligung der Beschäftigten sind vor allem für Konflikte um betriebsbezogene Tarifabweichungen nachgewiesen worden (Haipeter, 2010). Dennoch bleibt festzuhalten, dass die Auswirkung dieser Entwicklungen auf die Artikulation und Definition von Interessen und die Arbeitsteilung in den Betriebsratsgremien nach wie vor weitgehend unerforscht sind. Ebenso ist das Verhältnis zwischen lokalen Betriebsräten und Gesamt- bzw. Konzernbetriebsräten bislang erst in Ansätzen berücksichtigt worden (Ausnahmen finden sich bei Behrens, 2019; Behrens & Kädtler, 2008).

Ähnliches gilt in verstärkter Form auch für die nationale Ebene der Interessenvertretung und hier insbesondere für die Gesamt- und Konzernbetriebsräte, obwohl diese durchaus in einem relevanten Anteil von Betrieben existieren (Behrens, 2019). Die bis heute umfassendste Untersuchung zu überbetrieblichen Betriebsratsgremien von Rancke (1982) weist als zentralen Befund die Massierung von Entscheidungskompetenzen im GBR aus. Eine Schlussfolgerung der Studie lautet, dass Gesamtbetriebsräte die bedeutendsten Gremien der Interessenvertretung seien. Dies gründet sich auf drei Faktoren: die Machtkonzentration beim GBR-Vorsitzenden; die zentrale Funktion des GBR als Schnittstelle zum Unternehmensmanagement; und schließlich die Zentralisierung wichtiger Regelungsbereiche der Mitbestimmung auf Unternehmensebene. Während Rancke (1982) daraus eine Marginalisierung der lokalen Betriebsräte und eine Entfernung der Mitbestimmung von den Beschäftigten ableitet, kommen neuere Untersuchungen zu anderen Ergebnissen. Hoffmann (2006) betont am Beispiel des GBR bei Daimler auch die föderalen Entscheidungsstrukturen in GBR, die den lokalen Vertretern im GBR erheblichen Einfluss auf Entscheidungen als ausgehandelten Konsens eröffnen. Und Behrens und Kädtler (2008) betonen, dass die Zentralisierung von Regelungskompetenzen im GBR nicht unbedingt zu einer Entfremdung zwischen Mitbestimmungsakteuren und Belegschaften führen muss.

Im Gegensatz zum GBR spielen den Befunden zufolge KBR bei der kollektivvertraglichen Regulierung der Arbeitsbedingungen nur eine untergeordnete Rolle (Behrens & Kädtler, 2008; siehe auch Hoffmann, 2006). Sie fungieren demnach vor allem als Forum des Informationsaustauschs zwischen den Interessenvertretungen auf Konzernebene und in der Beziehung zur Konzernführung (Rancke, 1982) und übernehmen nur in seltenen Fällen auch operative Funktionen als Dienstleister für lokale Betriebsräte (Nagel, Riess, & Theis, 1994). Die Frage der Artikulation von Interessen zwischen GBR und KBR wurde bislang nicht aufgeworfen (Hoffmann, 2006) und auch zur Frage nach den Handlungsbedingungen und -möglichkeiten deutscher Betriebsräte im Mehrebenensystem von multinationalen Unternehmen fehlen umfassendere empirische Untersuchungen.

Bisherige Studien zur Aufsichtsratsmitbestimmung konzentrierten sich in erster Linie auf die ökonomischen Wirkungen und ihre Messung (vgl. z.B. FitzRoy & Kraft, 2005; Frick & Lehmann, 2005; Höpner & Müllenborn, 2010; Jirjahn, 2010; Scholz & Vitols, 2016). Die Praxis der Aufsichtsratsmitbestimmung ist hingegen erst in Ansätzen untersucht worden. Im Zentrum der vorliegenden Studien steht die Wirksamkeit von mitbestimmten Aufsichtsräten als Kontrollorgan und als Institution der Mitbestimmung sowie die Rolle von Arbeitnehmervertreterinnen und -vertretern im Aufsichtsrat (Duran & Pull, 2014; Jürgens, Lippert, & Gaeth, 2008). Die Forschungsbefunde zeigen, dass die Rolle der Mitbestimmung im Aufsichts- bzw. Verwaltungsrat und die von der Arbeitnehmerseite wahrgenommenen Einflussmöglichkeiten auf Unternehmensentscheidungen – trotz gleicher institutioneller Rahmenbedingungen – sowohl im Hinblick auf die Intensität als auch auf die Qualität variieren können (Bamberg, Bürger, Mahnkopf, Martens, & Tiemann, 1987; Waddington & Conchon, 2016). Bereits die Studie von Bamberg et al. (1987) hat aufgedeckt, dass Konflikte der Arbeitsbeziehungen kaum Eingang in das Gremium Aufsichtsrat finden, und wichtige Entscheidungen werden vor Aufsichtsratssitzungen in informellen Vereinbarungen getroffen. Kommunikation und Informationsfluss zu den anderen Handlungsräumen der Interessenvertretung sind spärlich, und die Aufsichtsratsmitbestimmung fördert die Zentralisierung der Interessenvertretung. Auch neuere Untersuchungen zeigen, dass die Präsenz von Arbeitnehmervertretern in Aufsichts- und Verwaltungsräten nicht automatisch mit einer Einflussnahme auf Entscheidungsprozesse im Unternehmen verbunden sein muss, sondern der Unternehmensmitbestimmung in einigen Fällen eher eine informierende und beratende Funktion zukommt (Waddington & Conchon, 2016). Allerdings kann diese Handlungsarena eine wichtige Rolle für die Betriebsräte als Ultima Ratio für die Austragung von Konflikten spielen, falls Vereinbarungen im Vorfeld scheitern (Haipeter, 2000). Und schließlich lässt sich trotz steigender Kapitalmarktorientierung der Unternehmen ein wachsender Einfluss – bei gleichzeitig zunehmendem Qualifizierungsbedarf – der Arbeitnehmervertreterinnen und -vertreter im Aufsichtsrat feststellen (Jürgens et al., 2008).

* Prof. Dr. Thomas Haipeter, Institut Arbeit und Qualifikation, Universität Duisburg-Essen, Forsthausweg 2, D–47057 Duisburg, E-Mail: thomas.haipeter@uni-due.de
Dr. Sophie Rosenbohm, Institut Arbeit und Qualifikation, Universität Duisburg-Essen, Forsthausweg 2, D‒47057 Duisburg, E-Mail: sophie.rosenbohm@uni-due.de
** Artikel eingegangen: 29.07.2019. Revidierte Fassung akzeptiert nach doppelt-blindem Begutachtungsverfahren: 24.04.2020

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