Geschlechterpolitik innerhalb der Vereinten Nationen

Femina Politica – Zeitschrift für feministische Politikwissenschaft 1-2020: Das Genderregime als wirkmächtige verborgene Institution in der Friedens- und Sicherheitsarchitektur der Vereinten Nationen

Das Genderregime als wirkmächtige verborgene Institution in der Friedens- und Sicherheitsarchitektur der Vereinten Nationen

Manuela Scheuermann

Femina Politica – Zeitschrift für feministische Politikwissenschaft, Heft 1-2020, S. 23-39

 

Die Vereinten Nationen (United Nations, UN) waren die erste internationale Regierungsorganisation, die sich Fragen der Geschlechtergerechtigkeit gewidmet und bereits in den 1970er Jahren des vergangenen Jahrtausends entsprechende formale Institutionen gegründet hat. Im Jahr 2000 wurde Geschlechterpolitik in dem mit Frieden und Sicherheit befassten Bereich der UN zu einem sicherheitsrelevanten Thema. Mit der globalen Agenda für Frauen, Frieden und Sicherheit (FFS) wurden Geschlechterfragen in die UN-Friedens- und Sicherheitsarchitektur integriert.1 Frauen wurde eine zentrale Rolle bei der nachhaltigen Friedenskonsolidierung zugesprochen und ihre besondere Situation in gewaltsamen Konflikten und Kriegen anerkannt. Der Dreiklang aus „protection, prevention, participation“ prägt seitdem die formal-institutionelle Geschlechterpolitik der mit Frieden und Sicherheit befassten UN-Institutionen, vornehmlich des Sicherheitsrats und der Abteilung für Friedensoperationen.2 Sogenannte Gender Units (GU), Gender Focal Points (GFP) und Gender Advisors (GA), die die Geschlechtergerechtigkeit und die Selbstermächtigung von Frauen innerhalb und außerhalb des UN-Systems fördern sollen, wurden sowohl im Department of Peace Operations (DPO) als auch in zahlreichen UNFriedensmissionen etabliert (UNDPKO/DFS 2018; UN Women 2019). Maßnahmen wie Gendertrainings zur „Sensibilisierung in Geschlechterfragen“ (S/RES/1325 (2000) v. 31.10.2001, §7), die Integration von geschlechtersensibler Sprache in die DPO-Dokumente und Zero Tolerance-Regeln gegen den sexuellen Missbrauch von Menschen in den Einsatzgebieten durch UN-Personal werden seit 2000 sukzessive weiterentwickelt.

Angesichts dieser formal-institutionellen Neugründungen, die in der organisationalen Welt der internationalen Regierungsorganisationen ihresgleichen suchen, wäre davon auszugehen, dass die UN auch bezüglich der Ergebnisse ihrer Gleichstellungspolitik ein erfolgreiches Beispiel sein müssten. Studien, die sich mit der Geschlechtersensibilität der genderspezifischen Resolutionen im Sicherheitsrat (Zürn 2019), mit den Gendertrainings (Caparini 2019) und den Effekten der formalen mit Gender befassten Institutionen wie den genannten GUs, GFPs und GAs in den Einsatzgebieten auf Geschlechterparität auseinandersetzen (Bleckner 2013), kommen jedoch zu einem ernüchternden Ergebnis. Die UN sind mitnichten eine geschlechtergerechte Organisation. Dies zeigt auch der vorliegende Beitrag, der neben der formal- institutionellen insbesondere die informelle Ebene der Organisation beleuchtet. Der Beitrag untersucht die in das UN-System hineinwirkende Geschlechterpolitik der UN in der Abteilung für Friedensoperationen vor dem Hintergrund des feministischen Institutionalismus (FI).

Bisher wurde die globale Agenda nur vereinzelt unter Bezugnahme auf den FI untersucht. Die meisten Studien zu FFS wollen das empirische Phänomen der UN-Geschlechterpolitik im Bereich Frieden und Sicherheit beschreibend verstehen, ohne sich damit theoretisch auseinanderzusetzen. Sie sind dem feministischen Empirismus zuzurechnen, wie beispielsweise das 2019 erschienene „Oxford Handbook on Women, Peace and Security“ zeigt. Einige Arbeiten nehmen eine postkoloniale oder eine poststrukturalistische Perspektive (Pratt 2013) ein oder beschäftigen sich mit Policy Diffusion (True 2016). Eine hochrangig besetzte Diskussionsrunde während der International Studies Association Annual Convention 2017, die sich dem Thema „Challenges and Opportunities for Feminist IR: Researching Gendered Institutions“ widmete, war die Initialzündung für den FI in dieser Subdisziplin der Internationalen Beziehungen. Wie Jennifer Thomson 2019 darlegte, entwickelt sich derzeit eine politikwissenschaftliche Forschungsagenda, die verschiedene Aspekte des FFS-Projekts mittels feministisch-institutionalistischer Thesen untersucht. Georgina Holmes fragte 2019 aus einer solchen FI-Perspektive, inwiefern Peacekeeping eine vergeschlechtlichte Unternehmung (enterprise) sei. Fiona Mackay und Cera Murtagh beschäftigten sich 2019 mit dem „gendered paradox of power-sharing“ im Kontext der Konfliktbeilegung und schrieben dem FI-Ansatz eine besondere Erklärungskraft zu. Im Folgenden wird die These entwickelt, dass ein verborgenes und wirkmächtiges Genderregime, eine „hidden institution“ (Chappell/Waylen 2013; Waylen 2014), die einen ausgeprägten maskulinen Bias aufweist, die Entwicklung einer geschlechtergerechten UN-Friedens- und Sicherheitsarchitektur verhindert. Dabei werden insbesondere die informellen Geschlechterpraktiken des DPO einer Analyse unterzogen. Der Fachterminus des Genderregimes wurde in der feministischen vergleichenden Wohlfahrtsforschung in Abgrenzung zu Gøsta Esping-Andersens Begriff des Wohlfahrtsregimes etabliert (Betzelt 2007, 8). Diesem Genderregime nähert sich die Autorin evidenzbasiert an. Sein Inhalt wird ansatzweise nachgewiesen und seine Wirkung auf die formalen Regeln und Praktiken im DPO interpretiert.

Der Aufsatz leitet seine Befunde nicht aus dem offensichtlich Maskulinen ab wie beispielsweise Annica Kronsell (2016) in ihrer Studie zur Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP). Sie bezieht sich in ihrer Argumentation nur auf die unstrittig militaristischen Männlichkeitsbeweise in der ansonsten doch recht zivil sozialisierten GSVP. Im vorliegenden Beitrag wird stattdessen davon ausgegangen, dass der ausschließliche Rekurs auf eindeutig maskuline formelle Regeln und Praktiken in seiner Aussagekraft auf eben diese augenfälligen Beweise limitiert ist. Folgerichtig geht es neben Eindeutigkeiten hier ebenfalls um die versteckten informellen Regeln und sozialen Praktiken, die nicht weniger wirkmächtig zur Negativbilanz der UN Geschlechterpolitik beitragen. Dazu wird in einem ersten Schritt das theoretische Fundament des FI dargelegt. Danach erfolgt eine Auseinandersetzung mit dem informellen militärisch-männlichen Genderregime in der Abteilung für Friedensoperationen. Verschiedene Einblicke in die empirische Situation der Genderpolitik in der Friedens- und Sicherheitsarchitektur liefern Hinweise auf ein solches Genderregime. Da eine auch nur annähernd vollständige empirische Untersuchung der verdeckten und sehr sensiblen Geschlechterverhältnisse und informellen Gendernormen in den militärischen und sicherheitspolitischen Bereichen der UN geradezu unmöglich ist, verdeutlichen „empirische Schnappschüsse (…), dass Geschlechterkonstruktionen immer und auf jeder Ebene vorzufinden sind (…)“ (Brabandt 2017, 292, in Bezug auf Enloe 1990). Abschließend werden die neuesten Trends in der sicherheitspolitischen UN-Geschlechterpolitik diskutiert, die den Schluss nahelegen, dass das bestehende Regime von progressiven Tendenzen herausgefordert, beschädigt, durch sie permeabel gemacht oder sogar fundamental verändert wird.

Die empirische Untersuchung fußt auf einer qualitativen Inhaltsanalyse in der Tradition Philipp Mayrings (1991). Das Datenkorpus umfasste Primärquellen, Hintergrundgespräche und Daten aus teilnehmenden Beobachtungen.3 Aufgrund der Sensibilität des Untersuchungsgegenstands, der jenseits der formellen Normen nach informellen, ja diskriminierenden Regeln und Praktiken in der alltäglichen Arbeit im DPO fragt, mangelte es an Gesprächsbereitschaft und Offenheit von potenziellen Interviewpartner_innen. Deshalb verlegte sich die Autorin auf die Methode der teilnehmenden Beobachtung und Hintergrundgespräche.4

Internationale Regierungsorganisationen, feministischer Institutionalismus und Genderregime

Dem Beitrag liegt die Annahme zu Grunde, dass Organisationen nicht die Erfüllungsgehilfen der staatlichen Mitglieder sind, sondern eine beträchtliche Autorität, normative Macht und bürokratische Autonomie entfalten (Barnett/Finnemore 1999 und 2004). Das gilt im besonderen Maße für das UN-System, das aufgrund seiner Mitgliedschaft von 193 Staaten und dem Engagement von über 5.000 Nichtregierungsorganisationen quasi-universelle Reichweite hat. Die UN sind seit ihrer Gründung 1945 Normentrepreneur, Normlehrer und Normumsetzer (Finnemore/Sikkink 2001; Krook/True 2012). Sie klassifizieren Ideen im internationalen System, definieren globale Diskurse und verbreiten Normen, wodurch sie an Macht und Einfluss gewinnen. Insbesondere die Bürokratie der Organisation ist eine aktive Agentin des globalen Ideen-, Werte- und Normenwandels (Barnett/Finnemore 1999, 2004). Internationale Organisationen sind nicht nur dazu fähig, neue Institutionen zu kreieren und zu verändern, sondern können sie auch bewusst oder unbewusst missverstehen oder ignorieren (Barnett/Finnemore 1999). Sie haben die Macht, ganze Institutionen- und Normgefüge erodieren zu lassen (Arcudi 2016). Deshalb ist die Beschäftigung mit internationalen Organisationen und ihren formalen und informellen Institutionen für das Verständnis der Entwicklung von Geschlechtergerechtigkeit von fundamentaler Bedeutung.

Feministischer Institutionalismus

Wie der Neoinstitutionalimus ist der feministische Institutionalismus (FI) keine einheitliche Strömung, sondern setzt sich aus vier sich ergänzenden Institutionalismen zusammen. Allen Institutionalismen ist gemein, dass sie davon ausgehen, dass „Institutionen zählen“ (Keck 1991). Neben der Rational Choice- und akteurszentrierten Spielart gehören der historische und soziologische Institutionalismus dazu (Schimank 2007). Der vorliegende Aufsatz basiert auf den theoretischen Konzepten von Fiona Mackay, Meryl Kenny und Louise Chappell (2010), Chappell und Georgina Waylen (2013), Waylen (2014) sowie Kronsell (2016). Waylen (2014) sowie Chappell/Waylen (2013) bedienen sich durchaus soziologischer Argumente, wenn sie von der vergeschlechtlichten Logik der Angemessenheit schreiben, verorten ihre Theorie aber im historischen Institutionalismus, der anders als der soziologische Institutionalismus institutionellen Wandel nicht mittels Ko-Konstruktion, Norm- oder Identitätswandel, sondern mittels einer Abkehr von der Pfadabhängigkeit oder Veränderungen der „hidden rules within institutions“ (Chappell/Waylen 2013, 602) erklärt. Zentral ist demnach die Auffassung, dass neben formalen Institutionen auch informelle Institutionen wirkmächtig sind (Lauth 2016). Die FI-Vertreter_innen zielen darauf ab, informelle Institutionen zu identifizieren, um Machtbeziehungen aufzudecken.

Das Genderregime

Formale wie informelle Institutionen bestehen aus Normen, Regeln und Routinen, also sozialen Praktiken. Die Beziehungen zwischen formalen und informellen Institutionen werden von Fachvertreter_innen sehr unterschiedlich bewertet (Mackay/ Kenny/Chappell 2010, 576). Zumeist gehen Institutionalist_innen von einer Wechselbeziehung zwischen den formalen und informellen Regeln aus. Chappell und Waylen (2013) vertreten die Ansicht, dass die informellen „hidden institutions“ formale Institutionen fundamental prägen können. Sie führen das informelle Genderregime und mit ihm die „gendered logic of appropriateness“, die vergeschlechtlichte Logik der Angemessenheit, ein. Geschlecht wird als ein konstituierender Faktor organisationalen Handelns begriffen. Fiona Mackay, Mery Kenny und Louise Chappell (2010) verdeutlichen die Relevanz dieses Ansatzes:

We argue that a gendered analysis, which highlights the gendered aspects of the norms, rules and practices at work within institutions and the concomitant effect these have on political outcomes, and foregrounds power, provides important new insights into the core preoccupations of the new institutionalism (ebd., 573). (It) refers to a set of norms, values, policies, principles and laws that inform and influence gender relations in a given polity (…). A gender regime is constructed and supported by a wide range of policy issues and influenced by various structures and agents, each of whom is in turn influenced by its own historical context and path (MacRae in Betzelt 2007, 12).

Chappell und Waylen (2013) argumentieren unter Rückgriff auf Raewyn Connell, dass das Genderregime die Interaktion von vier Arten von Geschlechterverhältnissen spiegelt: die Geschlechterverhältnisse der Macht; die vergeschlechtlichte Arbeitsteilung; die Genderdimensionen von Gefühlen und menschlichen Beziehungen sowie die Geschlechterdimensionen von Kultur und Symbolismus. Das Regime besteht also aus sehr subtilen Machtbeziehungen. Dessen Normen, Regeln und soziale Praktiken werden aufgrund ihrer Langlebigkeit und Integration in alles Politische als völlig normal perzipiert oder schlicht nicht wahrgenommen. Diese „Unsichtbarkeit“ ist auch die besondere Herausforderung für Wissenschaftler_innen bei der Beschäftigung mit Genderregimen.

1 Wichtige Resolutionen des Sicherheitsrats zur FFS-Agenda sind: S/RES/1325 (2000); S/ RES/1820 (2008); S/RES/1888 (2009); S/RES/1889 (2009); S/RES/2122 (2013); S/RES/2242 (2013); S/RES/2467 (2019) sowie S/RES/2493 (2019).
2 Die Abteilung für Friedensoperationen wurde 2019 reformiert und enger mit der Abteilung für politische Angelegenheiten verzahnt. Es erfolgte eine Umbenennung von „Department of Peacekeeping Operations“ (DPKO) zu „Department of Peace Operations“ (DPO).
3 Folgende Primärquellen wurden dazu herangezogen: DPO-bezogene Stellenausschreibungen; Statistiken aller UN-Friedensmissionen mit dem Fokus auf Geschlechterparität; UN Friedensmissionen mit Blick auf weibliches militärisches Führungspersonal; die UN DPKO/DFS-Dokumente „Integrating a Gender Perspective into the work of the United Nations Military in Peacekeeping Operations“ (2010), „Gender Forward Looking Strategy 2015-2018“ (2014), „Policy. Gender Responsive United Nations Peacekeeping Operations“ (2018) sowie „Uniformed Gender Parity Strategy 2018-2028“ (2019); der Internetauftritt des DPO mit Fokus auf die dort dargestellte Rolle von militärischen weiblichen Peacekeepern; „UN Guidelines for gender inclusive language“; Bericht des Generalsekretärs zur Situation von Frauen im UNSystem (folgend zitiert: A/74/220 v. 23.7.2019); Dokumente der UN-Institution UN Women, u.a. „Trends and Projections for Gender Parity: DPKO“ (2015) und „Status of Women in the UN System“ (2016). Zudem wurde der Inhalt der informellen Facebook-Gruppe „UN Female Military Peacekeepers Network“, in welcher sich 357 Frauen über ihre Erfahrungen als Blauhelme in UN-Friedensmissionen austauschen können, analysiert.
4 Teilnehmende Beobachtungen: 2018 während verschiedener öffentlicher Veranstaltungen zu den Themen Friedenssicherung, FFS sowie der deutschen Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat statt; Erfahrungen aus einem eintägigen Besuch im UN-Ausbildungszentrum der Bundeswehr; Hintergrundgespräche (2018/19) mit hochrangigen Vertreter_innen der UN und der Zivilgesellschaft, darunter CARE International, dem Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZIF), dem Bündnis 1325 sowie der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN).

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